能动履职促进诉源治理

天津大学教授　王小钢

万峰湖专案是最高检直接立案办理的第一起公益诉讼案件。专案组能动履职，坚持以人民为中心，发挥检察一体化优势办理重大复杂案件，主动融入社会治理，发挥引领示范作用，在以下四个方面具有重要指导意义。

　　一、能动履职，积极探索基于生态环境严重受损事实启动公益诉讼检察立案调查

　　万峰湖专案中，责任主体不仅涉及水务、环保、农业农村等众多行政机关，而且涉及工矿企业、其他单位和个人等民事主体。检察院在初步调查出生态环境严重受损事实时，难以立刻确定负有监督管理职责的行政机关或违法破坏生态环境和资源保护的民事主体，若坚持只有在确定之后才能启动公益诉讼立案程序，环境公共利益就很可能得不到及时有效保护。

　　最高检能动履职，积极探索“以事立案”模式，将维护环境公共利益的宗旨放在首位。2019年12月11日，最高检决定，基于万峰湖流域生态环境严重受损事实启动公益诉讼立案调查。之后，最高检专案组逐步调查核实不同地区、不同层级相关行政机关的监督管理职责和违法民事主体的责任，由面到线、由线到点，结合污染原因和案件事实，交由相应层级检察院办理具体的环境公益诉讼案件。

　　万峰湖专案的这一成功经验转化为《人民检察院公益诉讼办案规则》第二十九条的规定，赋予检察院经初步调查仍难以确定不依法履行监督管理职责的行政机关或者违法行为人，基于公共利益严重受损事实启动立案调查的裁量权。

　　二、融合履职，充分发挥上下级检察院基于检察一体化优势的协同增效作用

　　万峰湖专案中，最高检以一体化方式办理环境公益诉讼案件，整合四级检察机关办案力量，充分发挥上下级检察院的协同增效作用。最高检从本院及三省（区）检察机关抽调办案骨干共同组成专案组，三省（区）分别组建专案分组。

　　一方面，最高检以事立案的为主案，下级检察院以违法主体立案的为个案，主案与个案统分结合、因案施策，一体推进万峰湖流域环境公益诉讼案件办理。最高检以发出交办函方式，将具体行政公益诉讼案件线索交可能未依法履行监督管理职责的行政机关对应的同级检察院办理，或者将具体民事公益诉讼案件线索交违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地的基层检察院办理。

　　另一方面，最高检给予下级检察院大胆尝试的办案空间，取得了良好的办案成效。办理具体案件的下级检察院也能够在遇到难题时及时请求上级检察院的帮助和指导。下级检察院在办案中遇到其难以克服的困难和阻力时，由上级检察院协调同级行政机关解决具体问题。

　　三、主动融入社会治理，有效开展检察、行政协作型诉前程序中的沟通磋商

　　一般而言，基层检察院办理环境行政公益诉讼诉前程序案件，有时仅作出制发检察建议的“规定动作”，欠缺自主性和灵活性，在检察机关和行政机关之间难以形成保护环境公共利益的合力。这种诉前程序往往呈现出单向的特征，负有监督管理职责的行政机关有时将检察院看作对立方，不积极配合检察院调查收集证据，甚或采取消极对抗的态度。受制于对立情绪或信息不对称的单向性诉前程序，使得本来通过事前沟通磋商就能依法履行监督管理职责，进而实现保护环境公共利益目标的案件进入到诉讼程序，最后却因为诉讼过程中相关行政机关依法履行监督管理职责，进而使得检察院撤回起诉或变更诉讼请求为确认违法。

　　万峰湖专案中，最高检专案组统一办案要求，下发有关立案、调查、磋商、检察建议等关键环节的办案提示。地方各级检察院积极与相关行政机关就其是否存在违法行使职权或者不作为、生态环境严重受损的结果、整改方案等事项进行事前磋商。检察、行政协作型诉前程序中的沟通磋商，有助于检察机关了解案件的全貌，行政机关采取的措施、履行监督管理职责的情况、面临的困难或阻力问题等。因此，地方各级检察院在最高检专案组的统筹指导下，有效开展检察、行政协作型诉前程序中的沟通磋商，形成了诉前调查取证、沟通磋商和检察建议层层递进的协作型办案模式。其中，诉前沟通磋商的成功经验后来转化为《人民检察院公益诉讼办案规则》第七十条的规定。

　　此外，最高检在立案后要求三省（区）检察院第一时间向地方党委政府报告案件有关情况，争取党委政府的支持，形成协同保护环境公共利益的合力。最高检进而协调推动沿湖五县（市）联合执法监管和统一生态渔业开发，坚持保护优先、协同保护的原则，强化协作配合，为万峰湖流域生态环境持续改善提供法治保障。

　　四、坚持以人民为中心，主动召开检察公开听证会，推动办案质效评估机制建设

　　万峰湖专案中，地方各级检察院通过公开听证会评估办案质效，并将听证意见作为依法办理环境公益诉讼案件的重要参考。针对非法网箱养殖造成的污染问题，隆林县、西林县检察院督促相关行政机关依法履职，在拆除养殖网箱后分别召开公开听证会，邀请全国人大代表、政协委员、人民监督员作为听证员实地巡湖检查。相关辖区非法网箱养殖污染问题整治成效明显，生态环境得到恢复。

来源：检察日报