在CCER即将重启的背景下，本文对近期发布的《温室气体自愿减排交易管理办法（试行）（征求意见稿）》的出台背景以及主要内容和变化进行分析、解读，以期为后续CCER项目的各方参与主体提供建议。

作者丨周旋 王丽娜

前言

CCER（Chinese Certified Emission Reduction）即核证自愿减排量，CCER交易与碳排放配额（Carbon Emissions Allowance,“CEA”）交易同为促进企业参与减排活动、推动“双碳”目标实现的重要手段。自2021年7月全国碳排放权交易市场正式启动以来，关于重启CCER的消息便不断传出。2023年7月7日，生态环境部发布《关于公开征求<温室气体自愿减排交易管理办法（试行）>意见的通知》（以下简称“新办法”），向全社会公开征求意见，该征求意见稿的公开发布表明我国将进一步加快重启CCER交易的进程，后续如正式管理办法的颁布，将为CCER交易的开展提供法律依据。本文将就新办法的出台背景以及主要内容和变化进行分析、解读。

一、背景：互为补充、承上启下、“双碳”目标

CCER交易是指经国家相关部门备案核准的自愿减排量，可在规定的交易机构内进行交易，对碳配额交易市场起到补充作用。由于《京都议定书》到期后未能继续，直接导致基于清洁发展机制（Clean Development Mechanism, “CDM”）的国际碳交易市场急转直下。在此背景下，为彰显中国作为负责任大国对于减少温室气体排放的一贯承诺，我国自2012年建立CCER交易制度，直到2017年因自愿减排交易量小等原因暂缓备案。此后随着“双碳”目标的确定及碳排放交易的启动和发展，以及部分全国碳市场发展中出现的问题，国家重启CCER的信号开始频繁释放。新办法可以说是在上述背景下应运而生。我国CCER发展历程具体如下：

1. 2012年—2017年 建立制度、推动交易

2012年6月13日，国家发改委印发《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（以下简称“旧办法”），标志着我国CCER正式启动。随后于2012年10月，《温室气体自愿减排项目审定与核证指南》印发，为自愿减排项目的管理和交易提供了规范和依据。2014年，温室气体自愿减排项目备案审核工作开始，同年，首批CCER备案完成。次年，国家发改委上线自愿减排交易信息平台，CCER进入交易阶段，实现了在各试点区域的碳市场上进行交易。

2. 2017年—2022年 暂停签发、存量交易

2017年3月14日，因“自愿减排交易量小、个别项目不规范”等原因，国家发改委发布2017年第2号公告，宣布暂缓受理温室气体自愿减排交易方法学、项目、减排量、审定与核证机构、交易机构备案申请。该公告同时称，本次暂缓受理不影响已备案的温室气体自愿减排项目和减排量在国家登记簿登记，也不影响已备案的CCER参与交易。此后，CCER交易进入存量阶段。

3. 2022年－至今 “双碳”目标、重启日程

碳交易是推动落实“双碳”目标所采取的重要手段与机制，CCER交易市场与碳排放配额交易市场互为补充，共同构成碳交易体系。自2020年9月22日我国提出“双碳”目标后，进一步推动了碳排放权交易制度的建立及完善，并于2021年2月起开始施行《碳排放权交易管理办法（试行）》及《碳排放权登记管理规则（试行）》《碳排放权交易管理规则（试行）》《碳排放权结算管理规则（试行）》等相关配套制度。其中，《碳排放权交易管理办法（试行）》第二十九条规定：“重点排放单位每年可以使用国家核证自愿减排量抵销碳排放配额的清缴，抵销比例不得超过应清缴碳排放配额的5%。”

在此背景下，沉寂已久的CCER终于迎来转机，国家重启CCER的信号开始频繁释放。2022年12月4日，中国生态环境部应对气候变化司司长李高表示，“去年中国启动了全国碳交易市场，这是一个重大的进展，下一步中国争取尽早重启中国CCER（国家核证自愿减排量）市场。”[1]2023年2月，北京绿色交易所董事长王乃祥表示全国统一的CCER注册登记系统和交易系统已开发完成。[2]2023年3月，生态环境部发布《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2023〕95号），向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议。2023年5月30日，李高司长再次表示争取今年内重启CCER。[3]2023年6月，生态环境部6月例行新闻发布会上，生态环境部新闻发言人刘友宾也明确表示，力争今年年内尽早启动全国温室气体自愿减排交易市场。[4]

二、变化：明确要求、细化规定、健全机制

新办法共八章四十六条，除去一头一尾的总则和附则，主体部分具体围绕“项目审定与登记”“减排量核查与登记”“减排量交易”“审定与核查机构管理”“监督管理”“法律责任”六大板块展开，覆盖CCER交易的全流程，对CCER交易各参与方的行为均有明确指引，为后续CCER交易的重启提供了制度保障。与2012年的旧办法相比，本次新办法在参与主体、项目、方法学、减排量核算等方面均有变化，以下将进行简要分析：

1. 参与主体

（1）交易主体

根据旧办法第五条的规定，“国内外机构、企业、团体和个人均可参与温室气体自愿减排量交易。”而新办法第四条将交易主体的范围限缩为“境内登记的法人和其他组织”，并未明确包括“境外投资者”。据了解，除广州、深圳、湖北等部分地方的碳排放权试点市场允许境外投资者直接参与交易外，其余试点市场与全国碳排放权交易市场至今均未有向境外投资者开放的明确规定，这一变化总体来说较为贴合我国碳排放权交易市场的实践情况。

新办法第四条同时规定“符合国家有关规定的法人、其他组织和个人，可以依据本办法开展温室气体自愿减排交易活动”，并未绝对禁止境外投资者参与CCER交易。且根据新办法第二十六条，核证自愿减排量跨境交易和使用的具体规定将由生态环境部会同有关部门另行制定。据此，后续存在对交易主体进一步细化规定的可能性，我们理解，境外投资者参与CCER交易的大门机会并未完全关闭。

（2）服务提供主体

除交易主体外，新办法还对CCER交易所涉及的交易、登记、审核等各个服务的提供主体作出了规定，与此前旧办法的规定有所差异。旧办法就CCER交易、登记的规定为：国家登记簿用于登记经备案的自愿减排项目和减排量，并记录备案、交易、注销等信息；CCER交易在经国家主管部门备案的交易机构内进行。在统一全国碳减排配额交易市场的背景下，新办法明确生态环境部组织建立统一的全国温室气体自愿减排注册登记机构、交易机构，并组织建设全国温室气体自愿减排登记及交易系统。目前已经确定全国温室气体自愿减排交易机构为北京绿色交易所。

2. 项目要求

（1）项目及减排量时间要求

此前旧办法第十三条规定，“申请备案的自愿减排项目应于2005年2月16日之后开工建设。”对新申请登记的CCER项目及减排量，新办法第八条、第十五条提出了三项时间要求。第一，项目开工建设应为旧办法发布日（2012年6月13日）之后；第二，减排量的产生时间应为中国提出“双碳”目标（2020年9月22日）之后；第三，申请登记的减排量需要在项目申请登记之日前5年以内产生。

对于已在旧办法下申请备案的CCER项目，新办法第四十五条规定：“2017年3月14日前已经获得备案的减排量，由注册登记机构在注册登记系统中继续予以登记，并可以依照国家有关规定使用”。根据旧办法的规定，须经项目注册登记备案、项目审定与核证和项目减排量备案后才可进行交易，鉴于前述新办法第四十五条的规定为“已经获得备案的减排量”，因此我们理解，暂不能完全排除此前依据旧办法获得项目登记和备案，但未完成减排量备案的项目无法实际产生收益的风险。此外，即使对于已经获得备案的减排量，上述条款也仅赋予其“继续予以登记，并可以依照国家有关规定使用”的权利，实际并未言明是否可以直接等同为已登记的CCER进行使用。据此，就此前已申请备案的CCER项目的具体认定和处理，仍待后续实践或颁布新的规定予以明确。

（2）项目范围要求

此前，旧办法第十三条以是否采用经备案的方法学开发、是否批准作为清洁发展机制项目等作为判断自愿减排项目范围的标准。但新办法第八条以“避免、减少温室气体排放”或“实现温室气体清除”为具体判断标准，并明确了“自愿减排项目应当来自可再生能源、林业碳汇、甲烷减排、节能增效等有利于减碳增汇的领域。”这亦与中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》中提出的“将具有生态、社会等多种效益的林业、可再生能源、甲烷利用等领域温室气体自愿减排项目纳入全国碳排放权交易市场”保持了一致。

（3）唯一性要求

旧办法第三条强调项目应具备“真实性、可测量性和额外性”，新办法第十二条在原版本上有一定修改，强调项目应具备“真实性、唯一性和额外性”，其中的唯一性要求取代了旧办法中的“可测量性”，成为三性的重要组成部分。同时，新办法第九条第三款还明确强调了“不具有唯一性的项目”不得申请项目登记。

唯一性要求交易项目不能参与其他减排交易机制，也不能存在重复认定或计算的情况。唯一性要求有利于降低重复计算和交易的可能性，提高交易市场的透明度和可信度，旨在维护交易市场的公正性和有效性，并为碳市场的可持续发展奠定基础。

CCER项目暂停备案期间，许多可再生能源电力企业已经转向了“绿证”的申请，其中既包括国内的可再生能源绿色电力证书，也包括国际“绿证”，在唯一性要求的原则下，则存在前述项目无法获得CCER备案的可能性。

3. 方法学

根据旧办法的规定，对于CDM的方法学，经主管部门委托专家评估后备案；同时，对于新开发的方法学，开发者可以申请备案。然而，正如2017年发布的暂停受理申请公告所指出的，这种规则设置导致“温室气体自愿减排交易量小”和“个别项目不够规范”的情况。为进一步规范相关活动、强化政府部门的监管，新办法将此前的“备案制”转变为“审批制”管理，第七条明确由生态环境部组织制定温室气体自愿减排项目方法学，在制定过程中，征求各方面的意见。今年3月28日，生态环境部发布了《关于公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议的函》（环办便函〔2023〕95号），向全社会公开征集温室气体自愿减排项目方法学建议。相关负责人表示，将根据“成熟一个发布一个”的原则，择优发布首批项目方法学。[5]

对于原来已经提交但未最终获得审核的项目，未来仍取决于方法学是否符合正式生效后的新办法以及随后最新公布的方法学名录。

4. 项目、减排量备案及交易

整体而言，CCER备案的具体流程包括项目备案及审定、减排量备案及审定。但因新办法与旧办法相比，对项目范围、方法学等的规定有较大变化，且对项目信息的真实性、透明性有了更高的要求，就项目及减排量备案、审定的具体流程也有所变化，主要如下：第一，明确项目业主应当通过注册登记系统就项目资料及减排量核算报告进行公示，并对公示材料的真实性负责。在公示期间，公众可以通过注册登记系统提出意见；第二，明确“确保项目减排数据可测量、可追溯、可核查”，要求减排量核算报告所设计数据和信息的原始记录、管理台账、项目设计文件所涉数据和信息的原始记录应当至少保存10年；第三，就减排量交易进行进一步细化规定，增加了对CCER交易方式、CCER使用和注销、CCER限制交易措施等方面的具体规定。

5. 其他变化

（1）主管部门

根据旧办法第四条的规定，温室气体自愿减排交易的国家主管部门为国家发展改革委。2018年《国务院机构改革方案》出台，国务院正式组建生态环境部，并将国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责整合进生态环境部，据此，新办法就主管部门也相应进行了调整，由国家发展改革委调整为生态环境部，同时，对国家、省级、市级主管部门的职责进行了明确规定。

（2）温室气体范围

根据2021年2月1日起实施的《碳排放权交易管理办法（试行）》第四十二条和现行国家标准《工业企业温室气体排放核算和报告通则（GB/T 32150-2015》，新办法第四十四条就温室气体的定义，在旧办法规定的二氧化碳（CO2）、甲烷（CH4）、氧化亚氮（N2O）、氢氟碳化物（HFCS）、全氟化碳（PHCS）和六氟化硫（SF6）等六种温室气体的基础上，增加了三氟化氮（NF3）。

（3）审定与核查机构

新办法明确审查与核查机构应当符合《中华人民共和国认证认可条例》《认证机构管理办法》关于认证机构的规定要求，并对具体的条件进行了规定。同时，新办法也进一步细化了对审定与核查机构的行为要求，以规范相关机构的行为、提高审定与核查过程的透明度和可信度。主要包括以下方面：

首先，审定与核查机构在行为规范方面必须遵守法律法规和监管要求，于批准的业务范围内开展相关活动。并确保审定与核查活动的过程完整、客观和真实，进行完整的记录和归档以保留证据，保证可追溯性。此外，相关人员不得从事虚假行为，也不能泄露项目业主的商业秘密。

其次，对于报告义务，审定与核查机构每年均须向市场监督管理总局和生态环境部提交工作报告，并对相关情况进行说明。

最后，市场监督管理总局、生态环境部还应共同组建审定与核查技术委员会，协调解决审定与核查有关技术问题，提升审定与核查结论的一致性、科学性和合理性；为审定与核查活动监督管理提供技术支撑；研究提出工作建议等。

需要说明的是，新办法规定的审定与核查机构应当在获得批准后，方可进行审定与核查活动。这意味着如果原来已经提交审批项目的机构，如未能及时获得审批，则可能导致项目因机构是否能够合法存续不明而致使项目存在一定不确定性。

（4）监管及法律责任

新办法不仅对交易项目及各个参与主体的行为进行了明确规范和要求，还增加了七项监督管理内容和六项法律责任内容，进一步加强了管理和监管措施，并加大了法律监管和处罚的力度。

三、展望：盘活资产、激发活力、促进市场

本次新办法的征求意见标志着CCER交易重启正式进入倒计时阶段。一旦CCER交易重新活跃起来，将带来从企业端到产品端，乃至整个市场的全面升级，激发碳交易市场活力，并推动我国碳交易制度的不断完善。

1. 盘活企业资产，降低履约成本

一方面，《碳排放权交易管理办法（试行）》和新办法均明确规定国家核证自愿减排量可以抵销碳排放配额的清缴，对企业而言，CCER交易的重启增加了企业清缴碳配额的方式，提高了碳市场履约的灵活性，在一定条件下能够帮助企业减轻成本；另一方面，对项目业主而言，CCER交易使得项目业务通过碳市场交易获得绿色收益，进一步盘活了企业资产。

2. 丰富碳金融产品，推动绿色金融发展

CCER交易的发展将在增加交易品种的同时，为碳期货、碳期权等金融衍生品的发展，以及绿色金融市场的发展带来可能。党的二十大报告指出，要“完善支持绿色发展的财税、金融、投资、价格政策和标准体系，健全资源环境要素市场化配置体系。”2022年4月，证监会发布《碳金融产品》(JR/T 0244—2022)行业标准，明确了中国碳市场的金融工具包括融资工具、交易工具和支持工具。该标准明确将碳信用（国内主要的碳信用为CCER）定义为碳资产并作为碳金融衍生品的基础资产。在最高人民法院《关于完整准确全面贯彻新发展理念 为积极稳妥推进碳达峰碳中和提供司法服务的意见》中也进一步明确碳配额、CCER的财产属性的情况下，CCER作为核心的碳资产，交易的重启不仅可以满足国内的强制减排主体，自愿减排主体的碳中和需求，还能够为金融机构、碳资产管理机构、第三方咨询机构等市场主体参与国内碳市场提供参与工具，进一步推动碳金融产品创新及绿色金融的发展。

此外，人民银行行长易纲在访谈中表示，中国碳市场前景广阔，特别是全国自愿减排交易市场具有很大潜力，将支持北京绿色交易所发展国家核证自愿减排量（CCER）交易，创新更多碳金融产品，更好地服务碳市场参与主体，推动降低绿色溢价，在引领带动绿色转型发展中发挥更大作用。

3. 激发碳市场活力，健全碳交易机制

CCER交易市场与碳排放权交易市场互为补充，共同构成我国的碳交易体系。CCER的重启将为市场带来更多的交易产品，并为绿色金融发展带来更多可能，有助于提升市场参与主体的积极性，发挥市场功能。同时，也将激发企业的创新动力，鼓励企业采取更多的减排措施，参与CCER项目开发，推动低碳技术的应用和发展，增加自愿减排量，从而获得更多的CCER资产及其收益，形成良性循环。

结语

综上，随着新办法的公开及后续正式管理办法的生效、方法学的公布及后续相关配套管理制度的颁布，CCER项目规则与交易规则将更加公平、透明和规范化。我们预计，CCER交易的重启已箭在弦上，必将为碳交易市场注入一股新的动力。碳市场主体通过参与CCER项目，能够积极推动低碳技术的应用和发展，为实现“双碳”目标以及经济的绿色转型提供支持。

[注]

[1] 参见：https://news.cnstock.com/news,bwkx-202212-4989428.htm

[2] 参见：http://www.gzdis.gov.cn/xwhc/yw/202302/t20230217_78244385.html

[3] 参见：http://iigf.cufe.edu.cn/info/1019/6975.htm

[4] 参见：https://www.mee.gov.cn/ywdt/xwfb/202306/t20230630_1034944.shtml

[5] 参见：https://www.163.com/dy/article/I9SP1CQD05199NPP.html

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