齐鲁策论｜直面不确定性，城市如何更有“韧性”？

■人类迎来了一个充满不确定性、不稳定性的风险社会，安全感日渐成为人类社会最大的治理需求。正是在这种背景下，国土韧性、城市韧性、韧性治理等日渐成为政府施政方略和智库学界共同关注的崭新议题

韧性治理：在不确定性中守护安全感

□ 陶希东

随着全球大国关系、地缘政治格局和气候变化的加速演进，尤其是新世纪以来随着重大公共卫生危机事件、极端天气、重特大灾难事故的频发以及现代科技的快速发展，人类迎来了一个充满不确定性、不稳定性的风险社会，安全感日渐成为人类社会最大的治理需求。正是在这种背景下，国土韧性、城市韧性、韧性治理等日渐成为政府施政方略和智库学界共同关注的崭新议题。

什么是韧性治理？城市韧性治理有哪些瓶颈挑战，又有哪些有效路径？

何谓韧性治理

韧性是指个体或组织在压力条件（如自然或人为灾难）下适应灾害和恢复健康的能力集合，即免疫力、抵御力、适应力、恢复力、发展力。通俗地讲，韧性治理就是一个空间治理主体（国家或城市）应对危机挑战和不确定性风险时确保被治理对象保持显著韧性特征的治理格局，属于治理的类型与范式，更是风险危机治理的一种过程和目标（达成国土韧性、城市韧性、社区韧性的目的），是一种工具理性和价值理性的相统一。

据此而言，韧性治理是适用于全球各层级和空间尺度上、旨在有效应对各种急性冲击和慢性压力挑战，尽可能缩短危机持续时间、尽可能减少灾害损失、尽快速度实现恢复重建，进而提升面向未来更大不确定性危机应对能力的治理新理念新范式。在充满不确定性的灾害危机面前，全球治理、跨国治理、国家治理、区域治理、城市治理、社区治理等，都应呈现韧性治理的基本要求和价值追求。

当前，在政策实践中，发达国家及一些全球城市（伦敦、纽约、巴黎、东京等）纷纷制定出台一系列促进韧性安全发展的政策纲领和行动计划，形成了一些独特的经验做法。与此同时，在学术研究中，一些全球著名智库和学者纷纷发表大量有关韧性建设、韧性治理的研究成果，预示着其必将成为下一步全球治理改革的新方向。作为复杂的城市治理系统，笔者认为，韧性治理主要表现为以下五个方面的本质特征：

强调多要素目标的达成，包括基础设施韧性、经济韧性、社会韧性、空间韧性等。其整个治理过程并不是一蹴而就的，而是需要长期努力和持续投入，包括加强基础设施建设、提升公共服务水平、推进经济多元化、加强社会凝聚力和危机应对能力等方面。

强调分类闭环治理。在无法实现绝对安全的情况下，与“灾难共生”成为韧性治理的一个核心思想，其本质目的在于让城市对不同危机保持足够的免疫、适应、响应、恢复和转型能力，实现城市安全治理能力的螺旋式上升。在应对任何危机风险中，都要探寻掌握危机起源、发生、发展、扩散等内在运行规律，严格架构一套灾前预防（准备）、预警预报、危机响应、灾后重建、复盘学习的完整灾害链危机链闭环治理体系，从而提升城市沉着应对危机风险的能力和相对安全水平。

强调多元协同。在各种潜在或正在发生危机的防范与应对中，应确保政党、政府、市场、社会（民众、社会组织）、媒体等多元行动者的“坚强领导、共同在场、各负其责、协同作战”。

强调纠错预防。除了充分发挥“灾难记忆”的经验教训外，还要力争在最短时间内实施灾难救援响应，降低灾害损失，及时复盘，补上短板，消除隐患。要面向充满不确定性的未来，利用大数据、人工智能等最新科技，开展历时灾害风险的趋势性分析，强化立体式、数字化动态感知与监测预警，防微杜渐、未雨绸缪，提高危机治理的预见性、从容性。

强调消除不平等促进社会公平正义的包容治理。大量的灾难冲击现实表明，国家、城市抑或社区的不平等程度越低，其韧性程度就越高，越容易实现灾难的应对和恢复。

突破瓶颈，推动发展

笔者以为，当今的韧性治理主要面临五个方面的瓶颈，需要增强治理改革的针对性，走出一条真正的中国式韧性治理之路。

针对韧性理解的片面性，重在提高韧性治理的统筹性、战略性。韧性治理是一个受多因素影响、由多要素组成的综合体系，既要有正式规范的应急制度协议，也要有适应突发紧急情况的灵活性；不仅要注重投资硬件设施建设，更要注重提升制度文化、政府能力、技术投资等软实力；既要关注经济韧性，又要关注社会韧性等等。当前，在韧性治理过程中，人们常把韧性治理局限在消防、应急、水务、气象、自然灾害等单个领域，抑或认为只是政府的事情，韧性治理的战略地位有待提升。为此，要进一步提升韧性治理的战略地位，强化顶层设计，统筹制定包括重大制度建设和改革的韧性治理愿景与目标，明晰路线图和施工图，调动所有行动主体共同参与行动，增强城市生命有机体的可持续能力。

针对韧性建设的被动性，重在提高韧性治理的科学性、精准性。尽管人类社会越来越充满不确定性，小概率风险事件日渐增多，但积极掌握风险危机的运行规律，提高治理的颗粒度、精准度和有效性，仍然是韧性治理的题中应有之义。实践表明，国内大多城市面对潜在危机风险时，习惯于采用“运动式治理”，对自己风险的“家底”不够清楚、不够自信，看似主动实则被动。为此，城市应将自己置身于更大范围内，聚焦自身辖区，对已经发生的全体风险历史资料进行大数据分析，较为精准地掌握危机风险的时空分布规律，制作城市风险地图，从而据此更加科学、精准地配置应急物资和力量，做到重点地区重点防范，以供需平衡提高应对风险的韧性治理水平。

针对危机的“备不足”“看不见”，重在提高韧性治理的预防性、全过程性。尽管韧性治理存在“与灾害共存”的适应性思想，但对各种不确定性危机做好最充足的应急准备，防患于未然，实施全生命周期治理，仍是韧性治理的核心要求。我国各大城市的韧性治理实践表明，因缺乏预见性而导致的“准备不足”或“无准备的社会”，以及因缺乏有效的监测预警手段而“看不见”潜在风险，是有效应对危机的痛点堵点。为此，一方面，政府要慎重考虑各种不确定性风险危机，积极打造物资、预案、救援等“有准备的社会”，宁可备而无用，不可用而无备，真正消除“准备不足”的弊端或缺陷。另一方面，要树立并构筑从风险源头到灾后重建的全生命周期治理体系，尤其要借助人工智能等最新科技手段，通过动态感知、自动预警、快速反应等，破解人力无法有效感知或“看不见”风险危机的治理难题，尽可能地将风险消灭在萌芽中，达到“治未病”的效果。

针对行动的“部门化”“碎片化”，重在增强韧性治理的跨界性、整体性。从国家政治制度和社会文化心理出发，最大限度地寻求集权化和分权化、专业治理和综合治理、部门行动与跨部门协同行动之间的最佳平衡点，是真正提升韧性治理的内在要求和必然选择。实际上，这是一组影响韧性治理的多因素关系体系。破解风险危机治理中科层制带来的碎片化、部门化问题，真正构筑起跨层级、跨部门、跨区域、跨行业、跨领域的危机跨界协同治理机制，做到“风险一张图”“数据一张网”“行动一盘棋”，促进多方之间的“联通融”，是当下我国各级韧性治理需要深化改革创新的关键性议题。

针对灾难损失分布的“差异化”，重在提高韧性治理的平等性、包容性。不同类型群体对相同灾难的承受力、适应力和恢复力显著不同。社会公平度、包容度、凝聚力、社会共识等，是韧性治理的重要影响因素。形式多样的社会不平等，已经成为严重影响韧性治理的一个全球共识性因素。为此，在我国各级韧性治理中，要高度重视社会建设议题，加大收入分配、民生保障、利益协调等改革，审慎处理好多元群体之间、不同社区之间的关系，尤其是要为低收入者、年轻人、特殊群体等给予更公平的机会，在缩小社会差距、促进社会包容、推动社会融合中不断提升韧性治理的能力和水平。

（作者系上海社科院智库研究中心研究员）