监察执法指国家监察机关依照宪法、监察法等法律赋予的职能、职责和权限，对所有行使公权力的公职人员进行监察，调查职务违法和职务犯罪所进行的活动。刑事司法指国家司法机关依照宪法、法律赋予的刑事司法权各司其职、互相配合，并按照一定的法律程序办理刑事案件、执行国家刑罚所进行的活动。监察法第四条规定：“监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”监察机关与司法机关的配合制约，体现了监察执法与刑事司法职权活动的衔接贯通。监察执法与刑事司法既内在一致，又存在区别，促进二者有机衔接，对于提高职务犯罪案件办理质效、增强腐败治理效能具有重要意义。

监察执法与刑事司法的内在一致性

监察执法与刑事司法在本质上具有一致性，这种内在一致最核心、最深层次的逻辑在于思想、目标、理念的融通。习近平总书记强调，要善于运用法治思维和法治方式反对腐败。法治反腐是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。监察执法与刑事司法是党领导下推进法治反腐的有效方式，通过实施主体履行法定职责，对腐败行为进行惩戒，规范和约束公权力行使，以此达到依法治国和依规治党的有机统一。

坚持和加强党的领导。宪法和监察法对坚持党对监察工作的领导作出了明确规定，把党对反腐败工作的集中统一领导和领导反腐败的政治成果转化为国家法律，以法律的形式体现广大人民的意志和愿望。修改后的刑事诉讼法通过与监察法的紧密衔接，实现反腐败党纪与国法的全程贯通。纪检监察机关作为政治机关、作为党内监督和国家监察专责机关，在“两个维护”上担负着特殊历史使命和重大政治责任，任何时候都不能模糊、动摇、放松。检察、审判机关作为党领导下的司法机关，依法公正惩治腐败犯罪，是中国特色司法机关政治属性的价值彰显。无论监察执法还是刑事司法，都必须在党的领导下进行，其本质特征和根本目的都是坚持和加强党的领导，坚决维护党中央权威和集中统一领导。

坚持依宪依法的法治意识。宪法是国家的根本大法，在宪法中确立监察委员会作为国家监察机关的性质和地位，使反腐败斗争的性质任务、专门力量、职责权限等具有鲜明的宪法意义。人民检察院作为国家法律监督机关，人民法院作为国家审判机关，都是宪法赋予的职能定位。监察法与刑事诉讼法的立法依据都是宪法，监察法明确了监察机关的调查权，赋予监察机关必要的调查手段和措施，对调查权的行使程序作了严格规定；刑事诉讼法明确了公安机关、人民检察院等对刑事案件的侦查权，赋予侦查机关采取有关强制性措施的权限，对侦查程序作了严格规定。因此，监察执法和刑事司法都必须牢固树立法治理念，依宪依法履行职责，依法依规受理查办涉嫌贪污贿赂、渎职等职务犯罪的案件，通过监督、调查、处置，实现对所有行使公权力的公职人员监督全覆盖，通过调查、起诉、审判，有力有效惩治腐败犯罪。

坚持统筹协调的系统观念。任何事物都不可能孤立存在，法律在动态中存在和发展，监察法也在联系中存在和运转，在其之前是党规党纪，涉腐行为构成违纪的，运用党规党纪予以处分；在其之后是刑事诉讼法，涉腐行为涉嫌职务犯罪的，纪检监察机关调查处置后，要通过刑事程序由司法机关依法处理。监察执法与刑事司法流程贯通是查办职务犯罪案件的客观规律所决定的。职务犯罪调查与普通刑事犯罪侦查具有不同特点。首先，其社会危害性隐伏期较长，不会立即暴露，不直接涉及公众个人利益，导致有关当事人作证的主动性、积极性受到影响；其次，职务犯罪主体手中拥有一定权力，其犯罪活动往往有合法的身份和形式作掩护，作案手段隐蔽；再次，被调查人与证人之间联系密切，特别是贿赂犯罪问题，证据收集、固定、保全难度较大。职务犯罪调查工作的这些特点，要求监察、检察、审判机关树立“一盘棋”思维，力求做到通力合作、协调一致，共同完成对职务犯罪的刑事追诉任务。

监察执法与刑事司法的区别

监察执法与刑事司法适用的法律不同，在性质职责、主体对象、运行方式等方面也存在差异。厘清二者之间的区别，能够防止认识与实践中的“法法混同”，明晰履责边界，更好发挥各自在反腐败斗争中的作用。

职能定位不同。监察执法的实施主体是监察机关，监察机关的实质是国家反腐败工作机构，其职责是监督、调查、处置。这决定了监察执法需要聚焦反腐败职能定位，其中，调查聚焦的是涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等七类职务违法和职务犯罪行为。关于处置，监察机关对违法的公职人员可以依法给予政务处分；对履行职责不力、失职失责的领导人员可以问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院，依法审查、提起公诉；对监察对象所在单位可以提出监察建议。刑事司法的实施主体是检察、审判等司法机关，惩治腐败犯罪，是司法机关的一项重要职能。司法反腐的基本功能，就是通过对职务犯罪案件提起公诉和公开审判，实现罪刑法定、罪刑相适应，发挥刑事法律对职务犯罪的震慑作用和预防教化功能，彰显法治权威和社会正义。

适用对象不同。刑法规定的职务犯罪主体为国家工作人员，第九十三条明确“国家工作人员”是指国家机关中从事公务的人员，国有公司、企业、事业单位、人民团体中从事公务的人员和国家机关、国有公司、企业、事业单位委派到非国有公司、企业、事业单位、社会团体从事公务的人员，以及其他依照法律从事公务的人员，以国家工作人员论。监察执法对象则更为宽泛，根据监察法规定，监察执法适用的对象包括六大类，实现了对所有行使公权力的公职人员全覆盖。此外，监察执法对象还包括一部分非公职人员，如监察法第二十二条规定，对涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，监察机关可以依照前款规定采取留置措施。

指定管辖不同。一是适用的法律依据不同。监察指定管辖依据的是监察法律法规，是对监察机关调查工作的约束；而司法指定管辖依据的是刑事诉讼法律法规，是对司法机关审查起诉、刑事审判工作的约束。二是适用的基础条件不同。监察管辖按照管理权限与属地管辖相结合的原则，实行分级负责制，监察指定管辖适用于直接按照管理权限和属地管辖均不能解决的情况；而司法指定管辖适用于不宜由具有法定管辖权的司法机关管辖的情形，即不宜由被审查调查人犯罪地或者居住地司法机关管辖的情况。三是达到的目标任务不同。监察指定管辖用于解决调查权限的问题，进而决定调查取证的合法性；而司法指定管辖用于解决职务犯罪起诉、审判管辖的问题。从监察指定管辖与司法指定管辖的本质不同看，两者并非对等的概念，即监察指定管辖并不必然需要司法指定管辖，需要司法指定管辖的案件也并非需要监察指定管辖。

权限措施不同。监察机关调查职务违法和职务犯罪适用国家监察法，案件移送检察机关后适用刑事诉讼法。监察机关行使的调查权不同于刑事侦查权，不能简单套用司法机关的强制措施。监察法及其实施条例规定了监察权限的种类、使用主体、适用对象、适用条件、审批权限和程序等，其中，谈话、讯问、询问、留置、查询、冻结、搜查、调取、查封、扣押、勘验检查、鉴定等12项措施由监察机关决定和实施。监察机关采取技术调查、通缉、限制出境等措施，应当按规定报批后交由公安机关、移民管理机构等依法执行。

监察执法与刑事司法的衔接

监察执法与刑事司法有机衔接，是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，推进反腐败工作规范化、法治化、正规化的应有之义。监察体制改革以来，中央纪委国家监委配合全国人大常委会修改刑事诉讼法，制定或会同有关单位出台《关于加强和完善监察执法与刑事司法衔接机制的意见（试行）》等一系列配套制度规定，为法法衔接提供了有效支撑。监察执法与刑事司法的顺畅衔接、相互贯通、同向发力，贯穿于职务犯罪案件办理的全过程，体现在信息沟通、程序对接、案件管辖、证据标准、处理处置等各方面。

衔接机制方面。建立办理职务犯罪案件日常联络机制，负责职务犯罪案件办理过程中的案件信息共享、重要情况沟通、法律文书送达、新闻信息发布和业务研讨交流等工作，促进监察执法与刑事司法衔接工作经常化、规范化、制度化。建立联席会议工作机制，召开联席会议，交流办理职务犯罪案件的经验做法，协调解决办理职务犯罪案件过程中存在的普遍性问题，提升职务犯罪案件办理工作质效。建立检察机关提前介入机制，对监察机关立案调查的重大、疑难、复杂职务犯罪案件，在案件进入审理阶段前，根据案件办理情况，可以商请检察机关派员提前介入，提供意见和建议，共同协作实现查明职务犯罪案件事实、正确适用法律的法定职责。完善案件移送受理机制，对涉嫌职务犯罪的，监察机关经调查认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，制作《起诉意见书》，连同案卷材料、证据一并移送检察机关，检察机关对监察机关移送的案件及时受理、统一管理、依法处置。案件受理后，检察机关因为案件情况变化和适用法律的变化而改变对犯罪嫌疑人已经采取的留置措施为刑事诉讼法规定的刑事强制措施。

案件管辖方面。一是职能管辖。职能管辖又称立案管辖，是指监察机关、检察机关、公安机关在查办刑事案件立案上的分工。由于调查管辖、侦查管辖权主体不同，实践中相关机关按照法定分工进行调查、侦查时，可能涉及对方管辖的案件。鉴于监察权行使的特殊性和查办反腐败案件的实践需要，监察法确立了互涉案件一般由监察机关“为主调查”的原则。这里的“为主调查”并不是“一并调查”，监察机关不能一并办理其职能管辖范围以外的刑事案件，而是指在办理互涉案件中，由监察机关为主协调调查和侦查进度、协商重要调查和侦查措施使用等。二是指定管辖。指定管辖作为法定管辖的重要补充形式，在监察执法及刑事司法实践中起着非常重要的作用。及时办理好指定管辖，才能使调查程序和刑事诉讼程序顺利衔接，确保审查起诉和审判工作正常推进。首先，准确研判案件监察管辖权限。根据线索反映及初核查明的犯罪事实、被核查人基本情况等因素，弄清监察机关是否有管辖权、属于哪个监察机关管辖以及应否监察指定管辖、由谁指定管辖、怎么办理指定管辖。其次，分析确定司法机关法定管辖情况。根据查明的犯罪事实、被调查人的工作地及居住地等因素，确定应否进行司法指定管辖以及由谁商请、谁来办理指定管辖的问题。再次，分析研判商请指定管辖的必要性。根据查明的事实，确定被调查人犯罪地或居住地司法机关管辖是否适宜、由谁来管辖更为适宜。最后，区别情形依规办理。按照监察指定管辖与司法指定管辖衔接的具体情形，在规定时间内分别由相应单位办理商请及指定管辖事宜，确保衔接顺畅、有效。

证据调取方面。职务犯罪案件调查取证的依法规范，调查事实符合刑事审判证据的要求和标准，这是监察执法与刑事司法衔接的关键所在。监察法第三十三条规定，监察机关依照本法规定收集的物证、书证、证人证言、被调查人供述和辩解、视听资料、电子数据等证据材料，在刑事诉讼中可以作为证据使用。刑事司法对证据的概念、种类、证明标准、审查运用以及非法证据排除等作了详细规定。监察机关办理职务犯罪案件，应当按照法律规定的证据裁判要求，全面、客观、及时收集、固定、审查、运用证据。移送起诉、提起公诉、有罪判决，都应当做到犯罪事实清楚，证据确实、充分。客观全面收集证据，既是监察法对监察执法活动的必然要求，又是刑事诉讼法的重要原则。以非法方法收集的证据应当依法予以排除，不得作为案件处置的依据。检察机关在审查起诉阶段对监察机关调查终结移送审查起诉的刑事案件，认为犯罪事实不清、证据不足等情形需要补充侦查的，依照法定程序，退回监察机关作进一步调查、补充。

从宽处罚方面。监察法规定了从宽处罚建议制度，刑事诉讼法规定了认罪认罚从宽制度。两种制度在“认罪认罚可以从宽处罚”的立法精神和处置政策方面具有一致性，但二者性质不同，在适用的对象、范围、条件、程序和法律效果等方面均有差异，需要在精准、明确地体现监察机关意见的同时，做到与司法裁量有效对接。监察机关所提从宽处罚建议分为建议从轻处罚、建议减轻处罚和建议免除处罚三种类型。对需要提出从宽处罚建议的，根据案件具体情况可以明确从宽处罚建议的具体类型。从宽处罚建议一般应当在移送起诉时作为《起诉意见书》内容一并提出，特殊情况下也可以在案件移送后、人民检察院提起公诉前，单独形成从宽处罚建议书移送人民检察院。对于从宽处罚建议所依据的证据材料，应当一并移送人民检察院。对在调查、审查起诉、审判等不同阶段认罪认罚，从宽量刑幅度应当有所区别，以此激励被调查人尽早认罪认罚，既有利于节约职务犯罪案件办理成本，也体现了被调查人及时认罪悔过的主观态度。被调查人在调查阶段认罪认罚、监察机关提出从宽处罚建议的，对其从宽量刑的幅度一般应当大于在刑事诉讼阶段才认罪认罚的情形；监察机关对被调查人或涉案人明确提出从宽处罚建议的，对其从宽量刑的幅度一般应大于监察机关仅客观表述量刑情节的情形。从宽处罚的有序衔接，能够实现对行为人惩教之间双重兼顾的目的，彰显监察执法和刑事司法惩前毖后、注重教化的功能与初衷。

（本文刊载于《中国纪检监察》杂志2024年第10期，作者：最高人民法院刑事审判第二庭原庭长 王晓东）