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用法治力量推动黄河流域生态保护和高质量发展——省人大常委会聚焦黄河保护“一法一条例”实施情况

2024年7月23日，省十四届人大常委会第十次会议举行第一次全体会议。省人大常委会执法检查组副组长、省人大环境资源保护委员会主任委员朱建海向大会作甘肃省人大常委会执法检查组关于检查《中华人民共和国黄河保护法》《甘肃省黄河流域生态保护和高质量发展条例》实施情况的报告。

7月24日，本次常委会会议分组审议执法检查报告。

7月25日，本次常委会会议举行联组会议，结合审议执法检查报告和省政府关于推动落实黄河流域生态保护和高质量发展国家战略工作情况的报告开展专题询问。

7月26日，省政府新闻办举行省十四届人大常委会第十次会议有关情况介绍新闻发布会。朱建海向新闻媒体介绍黄河流域生态保护和高质量发展国家战略实施五周年之际，省人大常委会开展执法检查的“背后深意”。

创新组织形式，提高检查深度；丰富方式方法，提升检查准度；坚持问题导向，增强检查力度

为全面贯彻落实习近平总书记“让黄河成为造福人民的幸福河”重要指示要求，推动黄河国家战略深入实施，省人大常委会将黄河保护“一法一条例”实施情况作为今年监督工作的重点，精心组织开展了执法检查。

朱建海介绍说，开展执法检查是人大依法履行监督职能的重要方式之一，本次执法检查从检查的组织形式、方式方法到报告的起草过程都有创新改进。

创新组织形式，提高检查深度。朱建海介绍说，省人大常委会在总结去年开展“双千行动”经验的基础上，创新开展了生态环境保护专项监督，重点围绕黄河保护“一法一条例”实施情况、中央环保督察反馈问题整改落实情况、省委《关于进一步加强生态文明建设决定》落实情况及推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设情况在全省开展监督检查，其中黄河保护“一法一条例”实施情况的检查是专项监督的重中之重。为提高执法检查的针对性，省人大环资委于4月赴全省14个市州和兰州新区开展了先期调研，并开展了问卷调查，形成了先期调研报告；委托生态环境科学院起草了第三方分析报告。6月初，配合全国人大常委会黄河保护法执法检查组对兰州、白银、临夏进行了实地检查。在此基础上，省人大常委会结合“双千行动”，成立6个生态环境保护专项监督小组，于6月16日至29日分赴河西、沿黄、陇东南三个片区14个市州和兰州新区，进行了视察调研。7月中旬，省人大常委会党组副书记、副主任马廷礼，常委会党组成员、副主任李沛兴针对黄河保护“一法一条例”贯彻落实中存在的突出问题，又分别带队赴黄河干流5市州和兰州新区开展执法检查补充调研。这种分层次、有重点的组织形式，增强了执法检查的有效性。

丰富方式方法，提升检查准度。朱建海介绍说，执法检查坚持把全过程人民民主理念贯穿全过程，邀请环保、水利、林草等领域的专家学者全程参与，提供智力支持，提升执法检查的专业水平。充分发挥人大代表作用，召开五级人大代表及一线执法人员座谈会，听取和掌握法律法规实施的真实情况和意见建议。组织200多名代表参与视察检查，30多名环境资源保护小组行业代表现场点评、发表意见。检查中，把问卷调查与走访群众相结合，重要点位与随机检查相结合，询问点评与座谈交流相结合，有效提升了检查组了解情况的准确性和全面性，提升了执法检查工作的精准度。

坚持问题导向，增强检查力度。朱建海介绍说，省人大常委会领导非常重视执法检查报告的起草工作，马廷礼副主任和李沛兴副主任亲自主持，确定提纲，省人大环资委成立了报告起草专班，广泛收集素材资料，认真研究汇报材料，梳理成绩，发现问题，研提建议，在多次征求有关方面意见建议的基础上，数易其稿，最终形成了具有较高参考价值，让大家都满意的报告。

据朱建海介绍，报告分讲成绩、说问题、提建议三部分，其中问题部分占了报告整体篇幅的三分之一还多，从法律宣传仍需加力、水资源短缺问题突出、生态环境基础薄弱、制度机制建设滞后、协同融合发展不足这五个大的方面出发，分解成十五个小问题，从点到面，从整体到局部，有需长久坚持治理突出问题，有仍需重视的历史遗留欠账问题，有亟须完善的制度机制建设问题。报告紧扣黄河保护“一法一条例”的规定，对各级政府各部门对法律法规明确的法定职责、制度机制、刚性约束等方面的落实情况进行了梳理，让法律和制度真正长出了“牙齿”。同时，报告针对问题提出了严格落实法律制度、认真履行法定职责，采取务实有效措施、持续推进突出问题解决，强化制度机制保障、提升保护治理水平，加快推进绿色转型、提高生态产品价值等四个方面的建议，为省委、省政府科学决策提供了参考和依据。

黄河保护“一法一条例”颁布后，各级各部门落实“重在保护、要在治理”的要求，认真实施法律法规，持续加强污染防治，维护黄河流域生态安全，取得了阶段性成效

执法检查报告指出，流域保护意识明显增强。坚持系统观念，强化制度建设，不断扎紧制度篱笆，开展普法宣传教育，完善法规制度建设，健全规划实施机制，配套法规制度和规划体系初步形成。

依法治理措施明显强化。聚焦黄河干支流及流域各地环境治理突出问题，深入打好污染防治攻坚战，水污染防治深入推进，水环境质量不断提升，水资源保障显著增强，水资源安全进一步巩固。

生态系统功能明显提升。统筹推进山水林田湖草沙一体化保护，扎实开展生态环境突出问题整治，实施重要生态系统保护和修复重大工程，水源涵养能力增强，水土保持水平提高，生态系统功能向好，流域生态环境改善较为明显。

绿色低碳转型明显提速。以“双碳”目标为牵引，推动绿色低碳转型，加快产业布局优化与结构调整，传统产业升级改造加快，新兴产业不断培育壮大，文旅产业相互促进发展，高质量发展基础进一步夯实。

同时，执法检查报告中坦言，在取得阶段性成效的同时，也要看到我省黄河流域生态环境脆弱性没有发生根本性改变，一些法律法规执行不到位的现象不同程度存在，与全面落实黄河国家战略的要求还有一定差距。

执法检查报告中指出，法律宣贯实施仍需加力，法定职责落实还有缺位。由于“一法一条例”实施时间较短，宣传普及广度深度有限，法律法规实施还存在一些差距和不足。普法宣传还需持续用力，执法保障能力还需不断强化，法律制度落实还需更加严格。

水资源短缺问题突出，集约节约利用效率亟待提高。水资源短缺一直是制约全省经济社会发展的最大瓶颈，人民群众生活受困于水、经济社会发展受制于水、生态文明建设受限于水的现状没有改变。水资源超载问题突出，集约节约利用偏低，开发利用管控不严。

生态环境基础薄弱，突出问题化解任重道远。生态修复历史遗留多、现实矛盾多、资金投入少的“两多一少”问题依然存在。历史遗留问题治理任务艰巨，水土流失治理任务繁重，污染防治需久久为功。

制度机制建设滞后，科学推进生态保护治理亟待强化。黄河的问题表现在河里，根子在机制。共建共商共治机制需加快构建，高效节水用水机制需加快推进，草原湿地可持续发展机制需加快完善。

协同融合发展不足，统筹协调能力有待提高。依法加强黄河流域高水平保护、推动高质量发展动能不足，山水林田湖草沙综合治理、系统治理还需要持续用力。协同发展联动不足，发展方式绿色转型缓慢，生态产品价值转化较少。

坚持生态优先、绿色发展，严格执行黄河保护“一法一条例”，用法治力量推动黄河流域生态保护和高质量发展

发现问题，指出问题，提出针对性的建议，推动法律法规深入实施，是“法律巡视”的根本要义。执法检查报告指出，要深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，深刻认识中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，充分认识甘肃在黄河流域的重要生态地位，认真落实省委关于进一步加强生态文明建设的决定，坚持生态优先、绿色发展，严格执行“一法一条例”，用法治力量推动黄河流域生态保护和高质量发展。

严格落实法律制度，认真履行法定职责。准确把握“一法一条例”的立法主旨和原则，坚决落实刚性约束制度，更好推动黄河国家战略落地见效。一是深入开展普法宣传教育。把“一法一条例”宣传普及作为基础性、先导性工作，纳入各级干部的学法普法培训之中，领导干部要带头尊法学法守法用法，提高法治思维和依法行政能力水平。鼓励广大群众发现和记录黄河生态之美、自然之美、生物多样性之美、人与自然和谐之美，切实把依法保护黄河作为自觉行动。二是着力加强人大法律监督。全面落实法律法规监督保障制度，县级以上人民代表大会或者其常委会要依法定期听取审议同级人民政府黄河流域生态保护和高质量发展情况的报告。各级人大及其常委会依法加强对“一法一条例”的监督检查，特别是法律法规明确的法定职责、制度机制、刚性约束等方面的落实情况，让法律和制度长出“牙齿”。三是切实推动政府依法行政。各级政府要强化依法保护黄河的能力和水平，全面履行法定职责，落实好黄河保护法规定的82处县级以上地方人民政府职责、29处有关部门职责，将依法行政理念贯穿于黄河保护行政管理的各环节和行政执法的各方面。

采取务实有效措施，持续推进突出问题解决。统筹推进山水林田湖草沙治理，重视水资源、水环境和水生态协调保护，加快建设“山川秀美”新甘肃步伐。一是提升水资源保障能力。各级政府要成立专班，依法开展水资源状况调查、建立基础数据库，加快实施水资源承载能力评价，掌握水资源开发利用现状、经济社会发展和生产生活生态用水短缺状况，尽快摸清“家底”，制定长远科学规划，有理有据争取国家调整“87分水方案”和实施西线调水工程时，增加我省用水指标。积极争取白龙江引水、河西走廊水资源配置一期工程（引大延伸增效）等重大引调水项目开工建设。加大对引洮供水二期配套农业灌溉工程资金支持，提升输水能力和水资源利用效率，进一步发挥引洮工程的生态效益、社会效益和经济效益。二是提高水土流失治理能力。依法加强水土流失重点预防区、治理区和支流源头区生态修复，持续开展淤地坝建设、坡耕地水土流失综合治理和生态清洁小流域建设，提高林草覆盖率及水土保持效益。落实法律第一百零三条强化黄河流域生态保护和高质量发展责任制和考核评价制度，加大水资源、水土保持强制性约束控制指标落实情况的考核力度。三是增强环境风险防控能力。全面推动黄河流域重点河流突发水污染事件“一河一策一图”方案编制、检验及应用。加快城市污水管网建设，推动生活污水收集处理设施“厂网一体化”，完善城中村、老旧城区、城乡接合部、建制镇和易地搬迁安置区生活污水收集管网，严格控制新设、改造或者扩大排污口，加大河流岸线保护和巡查管理。推进黄河干流及渭河、洮河、祖厉河等重点流域城镇生活污水处理设施提标改造，确保国控断面和出境断面水质达标。落实法律第一百零四条进一步加强对黄河流域各类生产生活、开发建设等活动的监督检查，依法查处违法行为。

强化制度机制保障，提升保护治理水平。把制度机制建设作为重中之重，健全生态环境治理体系、绿色低碳发展机制，不断提高生态保护和治理的科学化规范化水平。一是构建协同融合机制。注重从系统工程和全局角度寻求新的治理之道，加强统筹协调，强化黄河保护法与其他生态环境保护法律法规的有效联动。强化部门联动，统筹推进黄河生态保护与甘肃现代化实践、生态保护与乡村振兴、文化与旅游融合发展，协同推进降碳、减污、扩绿、治沙、增长，形成保护与发展良性互动。二是构建多元善治机制。依法公开黄河保护工作信息，完善公众参与程序，构建政府部门、企事业单位、社会组织和公众等利益相关主体有序参与的流域保护与治理格局，形成人人有责、人人尽责、人人享有的流域治理共同体。把解决历史遗留问题作为各级政府工作重点，深化流域生态保护目标评价考核机制，推动绿色矿山监管制度建设。落实法律第二十六条规定进一步强化“三线一单”生态环境分区管控成果与国土空间规划相衔接。落实法律第三十七条规定，严格生态流量和生态水位管控，保护干支流岸线、维护生态安全。三是提升智慧管理水平。综合运用大数据、人工智能、物联网等数字技术，从全产业、全流程、全流域出发，构建对主要污染源自行监控、监测指标预警、突发环境污染自动报警等功能的智能化数字化监管平台。探索建立市场化的环境权益定价机制，积极推动排污权、水权、碳排放权和用能权交易。构建“谁修复、谁受益”的生态保护修复市场机制，畅通社会资本参与和获益渠道。

加快推进绿色转型，提高生态产品价值。坚持人民至上，构建“绿水青山转化为金山银山”实现机制，拓宽生态产品价值实现路径，加快形成绿色生产方式和生活方式，不断提升经济发展“含金量”“含绿量”。一是加强政府财政支持保障。通过项目补助、贷款贴息、奖励资金、电价优惠等多种方式，加大传统产业高端化、绿色化、智能化改造力度。按照公益一类事业单位管理的相关政策要求，将黄河流域8个国家级自然保护区管护中心原有自收自支或差额事业编制合理核定为财政全额拨款事业编制。二是畅通生态产品价值实现渠道。加快完善省内和省际生态补偿制度，支持流域各市州间开展上下游生态补偿，明确补偿义务，界定补偿主体，设立补偿资金，设置补偿标准，确定补偿方式等，有效解决水资源利用与水生态环境保护之间的矛盾。高站位、高起点谋划黄河综合治理、保护开发项目，加快实施一批水源涵养、水土保持、治山增绿工程。三是充分挖掘自然保护地生态价值。借鉴三江源国家公园的相应政策，争取国家支持祁连山、若尔盖国家公园建设。落实法律第三十八条规定，整合太子山、莲花山国家级自然保护区和渭河源生态功能区，筹划建立渭河源国家公园。以保护地周边生态旅游小镇建设为龙头，发展生态旅游、森林康养等文旅产业，促进生态产品价值实现。

以改革创新的思维在强化保护意识上再下功夫，在推进系统治理上再下功夫，在扛牢法定责任上再下功夫，在绿化低碳转型上再下功夫，在持续深化改革上再下功夫，深入实施黄河保护“一法一条例”，让黄河成为造福人民的幸福河

黄河是中华民族的源头活水，生态是陇原人民的前世今生。黄河流域生态保护和高质量发展是习近平总书记亲自谋划、亲自部署、亲自推动的重大国家战略，黄河保护“一法一条例”则是确保黄河国家战略有效实施的法治保障和行为准则，它既是“紧箍咒”，又是“护身符”。

常委会组成人员在审议时一致认为，省人大常委会把黄河保护“一法一条例”实施情况作为今年监督工作的重点，组织人大代表进行立体化、多角度、全景式的执法检查，意义重大，影响深远。执法检查报告严格对照法律法规具体条文，检查省人民政府和黄河流域市、县级人民政府法定职责落实情况，总结成绩实事求是、全面客观，分析问题深刻到位、切中要害，对策建议务实可行、便于操作，是一个质量较高的报告。

有常委会组成人员指出，报告从四个方面对取得的阶段性成果进行了认真梳理，“重在保护、要在治理”的要求让人信心满怀、激情满腔。从5个方面的15个突出问题直指生态环境的短板弱项，尤其是黄河流域生态环境脆弱性没有发生根本性改变的认知点中了问题的穴位，任重道远的现实再次提醒我们生态保护无小事，甘肃绝不能等闲视之。从四个方面提出的对策建议符合中央精神，契合甘肃实际。

党的二十届三中全会决定提出，“推动重要流域构建上下游贯彻一体的生态环境治理体系”。甘肃作为黄河上游省份，作为黄河国家战略的首倡之地，要担好上游责任，展现上游作为，切实抓好黄河保护“一法一条例”的贯彻实施，以法治力量保障流域生态安全。为此，常委会组成人员建议，要进一步深化思想认识，充分认识贯彻落实黄河保护“一法一条例”的重要意义，切实提升贯彻落实黄河保护“一法一条例”的思想自觉，将良法优势转化为善治效能，让立法中的每一项制度落地有声。要结合学习贯彻习近平生态文明思想，进一步加大黄河保护“一法一条例”的宣传普及力度，把黄河保护“一法一条例”的宣传教育作为深入实施黄河战略的基础性、先导性工作，持续加强宣传普及和教育引导，提高广大人民群众以法治力量守护母亲河的观念认同和行动自觉。要严格对照黄河保护“一法一条例”的相关规定，认真落实法定职责和义务，强化黄河保护法律法规的实施刚性，确保制度的严密链条转化为工作的完整闭环。同时，要持续组织开展执法检查，持续跟踪问效，着力整治突出问题，真正把一个个“问题清单”变为黄河流域生态保护和高质量发展的“成效清单”。

常委会组成人员建议，省政府及其有关部门要认真贯彻落实党的二十届三中全会精神，深入实施黄河保护“一法一条例”，以改革创新的思维在强化保护意识上再下功夫，在推进系统治理上再下功夫，在扛牢法定责任上再下功夫，在绿化低碳转型上再下功夫，在持续深化改革上再下功夫，以高度的思想自觉和行动自觉共同抓好大保护，协同推进大治理，让黄河成为造福人民的幸福河。