如何标本兼治化解“风险三角”

编者按：2023年10月30日至31日，中央金融工作会议在北京举行。会议明确提出加快建设金融强国目标，强调推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑。中央金融工作会议举旗定向、谋篇布局，为新时代新征程推动金融高质量发展提供了根本遵循和行动指南。为更好地把思想和行动统一到习近平总书记重要讲话精神和党中央决策部署上来，本刊特别组织专题，约请相关专业人士围绕财富管理领域如何学习贯彻中央金融工作会议精神进行探讨和交流。

作者｜朱桥「中国电建集团租赁有限公司」

提要：

• 房地产风险化解正由此前的注重需求端转向更注重供给端与构建新模式。

  
  

• 预计中央将按照远近结合、堵疏并举、标本兼治的原则，推进财政体制和地方债管理机制改革，着力防范化解地方债务风险。

  
  

• 化解中小金融机构风险的重点是做好风险处置和健全金融监管体制，即相关工作主要落在监管层面。

随着经济内生增长动能减弱，风险防控的压力正在上升。2023年以来，中央将防范化解重点领域风险，坚决守住不发生系统性风险的底线作为一项重要工作，其中房地产、地方债务和中小金融机构更是风险化解工作的重点。

2023年4月和7月召开的中央政治局会议均提出要防范化解房地产、地方债务、中小金融机构等重点领域风险，10月底召开的中央金融工作会议将这三类风险列为风险防控的前三项，2023年底中央经济工作会议明确提出“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”，2024年《政府工作报告》进一步要求“标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”。

那么，在顶层设计指引下，“风险三角”如何交织演进，应该如何标本兼治化解风险呢？本文即对此进行分析。

“风险三角”如何交织演进

在“风险三角”中，房地产风险无疑是源头。2021年下半年以来，在“三道红线”“两个上限”等政策限制下，房地产企业的融资渠道骤然收紧，加上新冠疫情等外部冲击导致居民收入增速放缓，商品房销售见顶回落，房企突然陷入流动性困境，进而引发行业广泛的信用违约，由此触发的断供潮进一步打击了居民购房意愿。尽管自2022年下半年起政策连续放松，但由于供求关系出现重大变化，市场目前仍处于下行通道中，出现“房价跌—销售弱—回款难—拿地下降—投资下滑”的负反馈特征。

重压之下，房企纷纷爆雷，进而导致房企拿地和新开工增速大幅下降。2021年，房企新开工房屋面积为19.9亿平方米，2023年已经骤降至9.5亿平方米。相应地，地方政府土地出让收入由8.7万亿元降至5.8万亿元。由于分税制下土地出让成为地方本级财政收入的重要来源，其占比一度接近45%，因此土地出让收入的大幅下降必然导致地方政府财政状况的急剧恶化。这一过程中，一些城投平台参与托市拿地，或深度参与出险项目纾困，进而使平台经营也受到拖累。

财政部数据显示，截至2023年10月末，全国地方政府债务余额为401011亿元。这是地方政府债务余额首次突破40万亿元关口。而对于隐性债务而言，以政府融资平台为例，平台资金大部分来自当地的城商行或农商行。地方政府债务压力过大，进而导致城投债出现兑付问题，平台贷款质量恶化，非标投资出现违约，都可能引发当地中小金融机构的金融风险。

可以看到，房地产、地方债务、中小金融机构这三者之间风险相互交织，彼此关联，已经形成连环套，一旦处理不好，极易形成区域性甚至系统性风险。而随着内外部环境变化，风险爆发的可能性正在上升，因此从2023年的中央政治局会议、中央金融工作会议、中央经济工作会议到2024年的《政府工作报告》，都把防范化解风险作为一项重点工作来抓。

如何化解房地产市场风险

房地产业是国民经济的支柱产业，其规模之大、链条之长、关联之强是任何行业都难以替代的。但随着行业见顶回落，房价持续下跌，居民财富缩水甚至出现“负资产”，大批房企相继爆雷，上下游供应商受到牵连，地方政府收入也大幅下降，风险压力明显上升。

面对行业下行之势，政策已经由此前的限制转向支持。2023年7月24日召开的中央政治局会议删掉了持续数年的“房住不炒”表述，认为“市场供求关系已经发生重大变化”，要求“因城施策用好政策工具箱，更好满足居民刚性和改善性住房需求”，并开始部署“三大工程”，这些措施更多着眼的是需求端。

随后的中央金融工作会议提出“促进金融与房地产良性循环”，除了需求端发力和“三大工程建设”之外，更加强调“健全房地产企业主体监管制度和资金监管，完善房地产金融宏观审慎管理，一视同仁满足不同所有制房地产企业合理融资需求”，即主要从供给端发力。2023年底召开的中央经济工作会议基本上沿用了这一思路。

2024年开年以来，中国人民银行和国家金融监督管理总局发布《关于金融支持住房租赁市场发展的意见》，住房和城乡建设部、国家金融监督管理总局联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》，中国人民银行和国家金融监督管理总局发布《关于做好经营性物业贷款管理的通知》，目的都是为了满足房企的合理融资需求，以盘活优质存量资产，改善房企资金流动性，降低房企债务压力，促进房地产市场平稳健康运行。

2024年《政府工作报告》除了关注供需两端之外，还特别强调“适应新型城镇化发展趋势和房地产市场供求关系变化，加快构建房地产发展新模式。加大保障性住房建设和供给，完善商品房相关基础性制度，满足居民刚性住房需求和多样化改善性住房需求”。3月22日召开的国务院常务会议进一步强调要“加快完善‘市场+保障’的住房供应体系，改革商品房相关基础性制度，着力构建房地产发展新模式”。

可以看出，房地产风险化解正由此前的注重需求端转向更注重供给端与构建新模式，预计下一步工作将集中在以下几个方面：一是进一步推动房地产融资协调机制落地见效。通过加大政策支持，满足各类房企合理融资需求，确保“保交楼”不出问题。二是加快完善“市场+保障”的住房供应体系，即政府为工薪阶层提供保障房，市场满足多元化、改善性住房需求。三是改革商品房相关基础性制度。这里的制度包括但不限于市场交易制度（预售、现售制度）、土地出让制度、税收制度、住房产权制度、监管制度等，预计下一阶段可能会有比较大的调整。四是着力构建房地产发展新模式。新模式的内容，预计包括“市场+保障”的住房供应体系、“人、房、地、钱”要素联动的新机制以及“三大工程”建设等。

如何化解地方债务风险

“风险三角”表面上相互交织，但实际上最终都由财政兜底，如房地产行业风险化解需要财政支持，大部分城商行以及一部分农商行的大股东是地方财政，且由于区域经营和属地监管，业务与当地财政紧密相关，地方财政承担着一定的兜底或关联责任。

2023年4月以来，随着城投债务压力和负面舆情快速升温，7月24日召开的中央政治局会议提出“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，随后一揽子化债方案相继推出：一是2023年10月起，内蒙古、天津等开始发行特殊再融资债券以置换隐性债务。截至2023年末，特殊再融资债券总额已达1.39万亿元，东北、西南部分省份发行额度较大。二是2023年第四季度增发国债1万亿元，赤字率由3.0%提高到3.8%左右。此次增发的国债由中央承担还本付息，全部通过转移支付方式安排给地方，主要用于灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力。三是地方积极自救，如金融机构对地方融资平台进行债务展期、重整和置换，或者出让地方国有资产来进行化债。

在这些措施的作用之下，城投债的融资功能得以恢复，信用利差大幅下降。3月22日召开的国务院防范化解地方债务风险工作视频会议指出，“经过各方面共同努力，地方债务风险防范化解工作取得阶段性成效，守住了不发生系统性风险的底线”。

不过，化债工作既是攻坚战，更是持久战。在取得阶段性成效的基础上，还需从体制机制上加以巩固完善。中央金融工作会议要求“建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构”。2024年《政府工作报告》进一步提出，“建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型”。

展望下一阶段，预计中央将按照远近结合、堵疏并举、标本兼治的原则，推进财政体制和地方债管理机制改革，着力防范化解地方债务风险。一是推动央地财权事权划分。对央地财权、事权进行再平衡，主要方向可能是强化上级事权，减少共同事权，并避免“层层下压”的现象。二是优化完善债务管理长效机制。将绩效管理融入项目资金“借、用、管、还”全过程，促进资金安全、规范、高效实用。推动建立统一的长效监管制度框架，强化定期监审评估，防止一边化债一边新增。三是加快地方税体系建设。预计房地产税会适时推进改革，为地方政府构建稳定税源。

如何化解中小金融机构风险

中小金融机构风险在“风险三角”中的位置相对靠后，一定程度上属于房地产风险和地方债务风险的次生风险。

2023年7月24日召开的中央政治局会议提的是“要加强金融监管，稳步推动高风险中小金融机构改革化险”，中央金融工作会议提出“及时处置中小金融机构风险”，中央经济工作会议只在“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”处提到中小金融机构风险。2024年《政府工作报告》的部署相对细致，既要“稳妥推进一些地方的中小金融机构风险处置”，也要“健全金融监管体制，提高金融风险防控能力”。

可以看出，化解中小金融机构风险的重点是做好风险处置和健全金融监管体制，即相关工作主要落在监管层面。所以，2024年国家金融监督管理总局的年度工作会议将“全力推进中小金融机构改革化险”作为首要工作，要求“健全金融风险处置常态化机制，落实机构、股东、高管、监管、属地、行业六方责任，推动形成工作合力”。

下一阶段，预计监管部门将按照稳妥有序、精准施策、标本兼治的原则，重点做好以下工作：一是完善高风险机构处置的制度安排。加快出台金融稳定法，建立法治化、市场化处置机制。同时发挥存款保险的流动性救助作用，推进高风险机构市场化兼并重组。二是深化中小银行改革。进一步完善公司治理、优化经营机制、提升竞争能力，为地方中小银行经营效率提升、实现长期可持续发展奠定更为良好的基础。三是加强金融监管，包括严格中小银行准入标准，严把股东、高管的准入资格，严查资本金的来源，充分发挥资本在控制杠杆、配置资源和吸附损失方面的作用等。

（责任编辑：薛小玉）