美俄会否在这块“寒地”打“热战”？

5月20日，北极理事会部长级会议将在冰岛首都雷克雅未克举行，俄罗斯将从冰岛手中接过接力棒，担任未来两年的轮值主席。

分析人士指出，受百年未有之大变局和新冠疫情影响，北极事务中涉及经济发展、航运合作的部分有所弱化甚至陷于停滞，敏感的地缘政治议题更为凸显。美俄作为北极两大主要玩家，对该地区主导权的争夺显示出新特点。如何在特殊时期推动有效、有序的北极治理，是各国急需思考的问题。

“寒地”变“热土”

成立于1996年的北极理事会由美国、俄罗斯、加拿大和北欧5国（丹麦、芬兰、冰岛、挪威和瑞典）组成，是一个旨在保护环境、促进合作的高级别政府间论坛。理事会每两年举行一次部长级会议，今年已开到第12届。中国于2013年成为永久观察员国。

“巴伦支观察家”网等舆论指出，北极理事会自成立之初，始终以促进北极国家环保和可持续发展为己任，明确将安全和军事问题排除在议程之外。然而，这一情况似与目前的形势格格不入——随着美俄两个北极大国围绕地区事务主导权展开博弈，北极治理的地缘政治和传统安全色彩重归浓厚，“正统议题”反倒有被边缘化的危险。

为什么昔日的“寒地”，成为各国争夺的“热土”？这与北极在资源、航运、军事等层面战略意义的上升直接相关。

在资源方面，广袤的北极圈蕴藏全球约13%未探明石油储量和30%未探明天然气，北极冰盖的融化使越来越多国家盯上这片“未开垦的处女地”。近年来，俄罗斯亚马尔油气田投产、液化天然气项目在建，凸显“北极熊”的经济大手笔。美国则有意推进阿拉斯加地区能源开发。挪威国家石油公司已将北极油田开发列为战略发展规划，并找盟友共挖“富矿”——巴伦支海拥有该国未开发石油储量的60%以上，自然是“心动不如行动”。

在航运方面，俄罗斯投巨资开发东北航道，利用它向海外市场出口石油和天然气。与传统的苏伊士运河航线相比，这条航线使船只前往亚洲港口的航程缩短15天，安全风险也大大降低。此外，经过加拿大海域的西北航道、穿越北极点附近海域的中央航道也正逐渐开通，有望改变全球航运和贸易格局。芬兰等国的航运企业纷纷试航，加入北极航道的商业开发和利用之中。

在军事方面，北极对美俄而言堪称“军事制高点”：无论是战机还是导弹，都将“享受”攻击敌方的最短路径。俄罗斯已将北极地区完全纳入军事和海上战略，军事现代化的重点放在北方舰队。无论是“匕首”高超音速导弹在极地试射还是“三叶草”基地，都凸显俄方军事战略主动性。在太平洋的另一端，美军则把北极定位为“可能成为纷争时攻击路线”的重要区域，本月刚刚在阿拉斯加附近举行1.5万人规模的军演，下月还将与日韩盟友在同一地区来一场空军联演。其他北极国家也不甘落后，加拿大、挪威纷纷对冰上巡逻船展开战略性投资，提升作战能力，它们还参加了北约自冷战以来在北极地区的最大规模“三叉戟”军演。

地缘博弈“抢戏”

在上述背景下，此次北极理事会部长级会议有何看点？

上海国际问题研究院海洋和极地研究中心主任张耀认为，百年未有之大变局叠加新冠疫情，使北极议题呈现新特征。美俄博弈和北极治理是此次会议的两大主要关注点。

先看美俄博弈。双方关系眼下达到冷战以来的冰点，俄罗斯面临西方严厉制裁和北约东扩压力，希望通过担任北极理事会轮值主席，寻求外交破局，提升国际地位。

“俄罗斯官方确认了担任理事会轮值主席期间的四大优先领域，分别是北极人口、北极环境、北极地区社会经济发展，以及加强北极理事会作为高纬度地区多边合作的主要平台作用。”张耀说，“这实质上避开了地缘政治话题，将重心放在低敏感的北极原住民和社会经济发展议程上，这些也是北极理事会成员国能够建立共识的领域。”

而美国拜登政府上台以来，回调特朗普时期政策，重新关注气候变化问题。再加上美俄在取道白令海峡的北极航道问题上存在合作空间，因此双方在北极事务上不乏共同利益，为双方缓和关系提供了可能。

但与此同时，由于美俄结构性矛盾，双方合作可能非常有限。张耀认为，俄罗斯经不起与美国全面对抗，这也不是俄方的主要选项。它依然希望缓和与西方的关系。但与此同时，克里姆林宫也做好“硬对”准备，绝不会对北约在北极地区频繁的军事举动坐视不理。

反观美国，拜登的北极政策主要突出两点，第一，加强与盟友协调，共同对俄施压。第二，强调应对气候变化在北极事务中的重要性。“拜登想通过这两点凸显北极事务主导权，约束战略竞争对手，不让俄方在2年理事会主席国任期内做出违背美国意愿的事。”

张耀补充道，虽然美俄在北极存在地缘政治矛盾，但相比政治、军事、金融领域的高强度对抗，北极领域斗争烈度要低得多。“双方没到撕破脸的程度，依然维持基本工作框架。”简而言之：较量与合作并举。

再看北极治理。张耀认为，北极事务一般包括三大议题：社会经济发展；航运合作；地缘政治利益。自2017年特朗普上台以来，中美、中俄关系恶化，北极圈内和域外国家参与能源、渔业、气候合作的可能性变小。新冠疫情暴发又降低了全球对航运的需求，导致本就需要大量资金的极端地区航线开发更加无人问津。因此，前两大议题呈现弱化和停滞，地缘政治对峙更为“抢戏”，成为北极地区主要矛盾所在。这一态势不利于在特殊时期推动有效、有序的北极治理。

如何推动北极“善治”

在博弈加剧的情况下，此次会议能带来什么？

外媒称，此次会议拟通过联合声明，以及指导北极开发与合作的未来10年共同战略计划。

张耀认为，2年前的北极理事会部长级会议上，前美国国务卿蓬佩奥大放厥词，攻击中俄在北极的威胁，全面否定气候变化议题，致使会议23年来首次未发表联合声明。而此次，各方不想重蹈覆辙。“由于成员国主观上有达成最大公约数的意愿，加上拜登政府重视气候变化，会议有望通过成果文件。”

同济大学极地与海洋国际问题研究中心副主任潘敏指出，北极理事会成员的部分诉求，可能通过此次会议予以反映。例如，现任轮值主席冰岛一直想通过《北极发展战略》，以便在北极国家形成统一的发展战略，避免因各国轮值影响地区经济社会发展的连贯性。

另一个热议话题是，是否需要加强北极理事会职能，将安全问题、资源开发问题纳入讨论范围，或者在理事会框架外建立安全对话机制。俄罗斯已提议恢复北极理事会国家武装力量总参谋长定期会议。

潘敏说，根据北极理事会最初的职能设计，它探讨的议题比较有限，主要包括应对气候变化等。而在资源开发、航道利用、军事与安全等问题上，尚缺乏非常有力的对话机制。例如，北极航道涉及公海、涉及多国，对其开发和利用理当制定双边、多边议程。因此，如何形成全面而有效的治理架构，考验各方智慧。

至于俄罗斯担任主席国的2年内，能否赢得“外交破局”和“全球治理”双丰收，张耀认为，这仍然取决于俄罗斯与西方关系会朝什么方向发展，以及全球能否走出疫情。这两点得不到改善，就很难扭转北极事务面临的不利局面。目前来看，由于北极理事会成员国多为欧洲国家，有不少还是北约国家，它们一方面愿意更多配合拜登政府制约俄罗斯，但另一方面也不会“一边倒”，会为自身“挣得”影响力。

张耀指出，作为北极理事会永久观察员国的中国是北极事务的利益攸关方，愿意通过北极治理提供物质和知识产品。“中方认为，参与北极治理还是应该尊重北极地区的情况，不应把地缘政治冲突、大国竞争这些消极因素带到这一地区，应当在环境保护、航道利用等方面多发挥建设性作用，以对话求合作，求共识。”

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栏目主编：杨立群 文字编辑：杨立群 题图来源：图虫创意 图片编辑：雍凯

来源：作者：张全