园林绿化工程是否属于建设工程，应否专属管辖？
河南郭力律师事务所 郭力律师
2022年9月福建高院发布《建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》，对园林绿化工程是否属于建设工程的观点为：国家已取消对城市园林绿化企业的资质要求，园林绿化工程一般情况下不应认定为建设工程；按照承揽合同处理。而现实裁判中，笔者发现大多数观点与福建高院不一致。本人也认为，福建高院的观点有待商榷，现根据相关法律法规及裁判观点，就园林绿化工程是否属于建设工程，应否进行专属管辖进行梳理分析，供业内人员参考。
一、相关法律法规及规章、规范规定
1.《园林绿化工程建设管理规定》
园林绿化工程施工企业资质取消后，2017年12月20日住建部印发《园林绿化工程建设管理规定》建城[2017]251号第二条规定，园林绿化工程是指新建、改建、扩建公园绿地、防护绿地、广场用地、附属绿地、区域绿地，以及对城市生态和景观影响较大建设项目的配套绿化，主要包括园林绿化植物栽植、地形整理、园林设备安装及建筑面积300平方米以下单层配套建筑、小品、花坛、园路、水系、驳岸、喷泉、假山、雕塑、绿地广场、园林景观桥梁等施工。第三条规定，园林绿化工程的施工企业应具备与从事工程建设活动相匹配的专业技术管理人员、技术工人、资金、设备等条件，并遵守工程建设相关法律法规。
第七条明确规定：各级住房城乡建设（园林绿化）主管部门、招标人不得将具备住房城乡建设部门核发的原城市园林绿化企业资质或市政公用工程施工总承包资质等作为投标人资格条件。第九条、第十条对绿化工程的质量安全监督进行了规定。第十一条规定了保修养护期一年。第十二条、第十三条规定了住建部门对绿化建设工程的管理。
2.《园林绿化工程施工合同示范文本（试行）》（GF—2020—2605）
2020年11月17日依据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国招标投标法》以及相关法律法规，住房和城乡建设部、市场监管总局组织编制了《园林绿化工程施工合同示范文本（试行）》（GF—2020—2605），该示范文本中第二部分通用条款部分完全采用《建设工程施工合同（示范文本）》（GF-2017-0201）的“通用合同条款”。附件7：《工程质量保修书》明确载明：发包人和承包人根据《中华人民共和国建筑法》《建设工程质量管理条例》和《园林绿化工程施工及验收规范》（CJJ82）以及（地方标准）经协商一致签订质量保修书。
3.《<建设工程分类标准> GB/T 50841-2013》1.0.3
建设工程按自然属性可分为建筑工程、土木工程和机电工程三大类，其中，4.2.2第3条第 2项规定，环境保护工程可分为绿化工程、防噪声工程等。
4.《中华人民共和国建筑法》
第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”
5、《建设工程质量管理条例》
第二条 本条例所称建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。
二、司法实践
1、第一种观点：绿化工程不属于建设工程，不属于专属管辖。
北京市第三中级人民法院（2016）京03民辖终689号裁判要旨：
审查认为，建设工程施工合同包括建筑和安装两方面的合同，有时二者合二为一，《中华人民共和国建筑法》第二条第二款规定：“本法所称建筑活动，是指各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装活动。”
本案中，绿馨公司与乾景公司签订的《合同》中载明：“工程内容：施工图纸内的全部苗木供应、种植及养护（一年），包括：放线、挖坑、栽植、架杆、绕绳、修剪、打药、涂白、浇水、防寒等为完成上述承包范围内工作内容，而必须发生的一切有关的附属工作内容及所用的机械设备。” 可见，本案诉争合同中的履行内容不涉及建设工程施工合同中的建筑及其配套的安装活动，因此本案中《合同》的合同性质不是建设工程施工合同，本案不应适用关于建设工程施工合同纠纷管辖的规定。
2、第二种观点：绿化工程属于建设工程，应属于专属管辖。
河南省鹤壁市中级人民法院（2022）豫06民辖终11号裁判要旨：
本院经审查认为，根据上诉人湖南省第六工程有限公司与被上诉人河南龙源风景园林建设有限公司签订的《道路绿化专业分包合同》，被上诉人河南龙源风景园林建设有限公司系以包工包料方式，承包上诉人湖南省第六工程有限公司提供的鹤壁市新城区海绵城市建设水系生态治理工程建设项目护城河段工程施工范围内相关绿化工程的施工。该合同符合建设工程施工合同的构成要件，一审法院认定本案为建设工程施工合同纠纷并无不当。本案中，工程所在地即不动产所在地位于鹤壁市淇滨区，一审法院作为不动产所在地人民法院对本案专属管辖。上诉人的上诉请求不能成立，本院不予支持。
山西省大同市中级人民法院（2019）晋02民辖终91号裁判要旨：
本院经审查认为，绿宇景观公司提交的起诉证据显示，2017年4月28日，岭南生态公司与绿宇景观公司签订《大同古长城绿道（新荣区)生态造林规划施工合同》，合同约定了工程范围、合同工期、工程价款等。因此，根据绿宇景观公司陈述的事实理由、起诉证据及主张的民事法律关系的性质，从形式上审查，本案系因在履行分包合同过程中，因工程款的支付发生的纠纷。双方之间的权利义务仍属于建设工程合同纠纷，
《中国法院年度案例》（2022年本）案例裁判要旨：
法院经审理认为：虽《劳务分包合同》约定，由发包方某环境公司所载地法院管辖，但涉案“绿化施工”应属于广义的“建设工程施工”，本案纠纷应由项目地法院专属管辖。
3.各省高院观点不一。
福建高院在2022年9月发布的《建设工程施工合同纠纷疑难问题解答》观点是(1)国家已取消对城市园林绿化企业的资质要求，园林绿化工程一般情况下不应认定为建设工程；按照承揽合同处理。
江苏高院民一庭在《建设工程施工合同案件审理指南》中指出，2017年4月13日住建部取消了园林、绿化资质，但仍然需要受到建设主管部门的监管，属于建设工程，适用建设工程合同的规定。
河南省高院多个判决书尽管没有直接的关于管辖的论述，但是在判决书中引用的法律规定均是建设工程相关司法解释，实质上还是认为是建设工程。
三、法理分析
无论《园林绿化工程建设管理规定》中的住建部门监督管理还是（GF—2020—2605）《园林绿化工程施工合同示范文本（试行）》中的合同条款及质量保修等均与建设工程施工合同无异。实践中，住建部们对纯粹的园林绿化大型工程办理施工许可证，要么以市政工程，要么以交通部门的许可为准，小型工程尽管不办理施工许可证，但是并不代表不进行工程监督。比如在施工招标时仍然要进行建设工程招标手续办理及相应验收和事后信用监督。
《中华人民共和国建筑法》规定的建筑活动仅是规定房屋建筑及其附属设施的建造及配套的线路、管道、设备的安装活动，而《建设工程质量管理条例》规定的建设工程，是指土木工程、建筑工程、线路管道和设备安装工程及装修工程。该条例规定面比较宽。因此，专家呼吁对建筑法进行修改为建设法。《<建设工程分类标准> GB/T 50841-2013》明确将绿化工程作为土木工程的子项目进行列明，因此，绿化工程应视为建设工程。
部分专家认为，绿化含300平米以下的建筑不属于建设工程，超过300平方米建筑的属于建设工程，其认定标准以是否办理施工许可证作为判断标准，但是该观点明显偏颇。办理不办理施工许可证并不是认定建设工程的必要条件，现实生活不仅仅是不超过300平方米建筑无需办理施工许可证，还有部分工程无需办理施工许可证。依据我国法律的相关规定，不需要办理施工许可证的项目包括文物保护、抢险救灾、临时性建筑和工程投资额在30万元以下的小型工程。比如2021年4月住建部颁布《园林绿化工程项目规范》为国家标准，编号为GB 55014-2021，自2022年1月1日起实施。本规范为强制性工程建设规范，全部条文必须严格执行。这也是江苏高院认为的仍需要住建部门监管的实证。《园林绿化工程建设管理规定》第三条明确规定，园林绿化工程的施工企业应具备与从事工程建设活动相匹配的专业技术管理人员、技术工人、资金、设备等条件，并遵守工程建设相关法律法规。因此，绿化工程应属建设工程。
四、结论
尽管各省高院或基层法院对绿化工程是否属于建设工程有争议，但是主流观点还是认定为建设工程纠纷，本人也持此观点。
