干货！详解我国特大镇设市的现状与未来（超多数据！）

执笔人：李铁 魏劭琨 王大伟

《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》提出，将有条件的县城和重点镇发展成为中小城市。国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发〔2016〕8号）提出，加快拓展特大镇功能，推进特大镇行政管理体制改革和设市模式创新改革试点。特大镇是中小城市培育的主体，弄清全国特大镇数量、类型和分布，是推进相关改革的重要基础。

一、特大镇的数量及分布情况

我们根据国家统计局相关数据，按照镇区人口20万人、10万人、5万人三个标准，进行了分类梳理。该数据以地方上报数据为主，镇区人口统计口径可能有所不同，但大致可反映全国特大镇镇区人口的总体情况。

具体来看，镇区人口在20万以上的镇有36个，在10-20万的镇有199个，在5-10万的镇有647个。其中，非县级政府驻地镇中，20万以上镇有24个，10-20万的镇有72个，5-10万的镇有262个（表1）。

表1 不同人口规模特大镇基本情况

（一）镇区人口20万以上建制镇

镇区人口20万以上建制镇共有36个。从地区分布来看，东部地区有33个，占20万以上建制镇数量的91%；长三角和珠三角地区合计达到32个，占20万以上建制镇数量的近90%（图1）。其中，东莞市的长安镇、虎门镇的镇区人口分别达到66万和63.9万，完全达到中等城市规模。

从建制镇的类型来看，这36个镇中有12个是县级政府驻地，有24个镇是非县级政府驻地。在24个非县级政府驻地镇中，地级城市直管的镇有15个，其中，东莞14个，中山1个；直辖市下辖的镇有7个，分别是上海6个、北京1个；县级政府管辖的镇2个。

另外，根据我们的调查，一些特大镇的镇区人口实际上已经超过20万，但是在相关统计中却没有反应，比如江苏省苏州市盛泽镇、浙江省湖州市织里镇的镇区人口分别是30万和24.35万，而在统计中的数字只有14.4万和19.74万。对于这类外来人口较多建制镇的常住人口数，还有待进一步调查核实。实际上镇区人口在20万以上的建制镇的数量比现有统计的要多。

（二）镇区人口10-20万的建制镇

镇区人口10-20万的建制镇共199个。从地区分布来看，东部地区有108个，占镇区人口10-20万建制镇数量的55%左右；长三角和珠三角地区合计有88个，占比接近一半（图2）。

从建制镇的类型来看，在199个镇中，属于县级政府驻地的有127个，占总数的64%，非县级政府驻地镇有72个，占总数的36%。

在72个非县级政府驻地镇中，地级市直管的镇有12个，分别是东莞10个，中山2个；直辖市下辖的镇有15个，分别是上海14个，重庆1个；其他县辖镇45个镇。

（三）镇区人口5-10万的建制镇

镇区人口在5-10万的建制镇有647个。从地区分布来看，东部、中部、西部地区分别有264个、256个和127个，中部地区镇区5-10万人口的建制镇数量几乎与东部地区相当（图3）。

按照建制镇的类型来看，647个镇中属于县级政府驻地镇的有385个，占比59.5%，非县级政府驻地镇有262个，占比40.5%。

在262个非县级政府驻地镇中，直辖市下辖的镇有19个，分别是上海12个、重庆7个；地级市直管的镇有10个，分别是东莞4个、中山6个；其他县辖镇233个。

根据城镇化进程加快设市审批速度，上世纪八十年代到九十年代曾有先例。1982-1998年，我国在推进县改市过程中共设立了304个县级市，平均每年新设18个县级市。1993年民政部颁布的县级市设立的人口标准为8-12万（表3）。那时候我国的城镇化率还徘徊在30%左右。目前城镇化率提高到了56.1%，设市几乎没有进展。即使按照将现有镇区人口规模超过10万的特大镇全部设为市，我国城市数量也仅增加235个，全国城市总数也只有884个。

表3 1993年设立县级市的人口规模标准

二、关于推进设市工作的思路和建议

1.小城市的人口吸纳能力很强。五普和六普数据显示，2000-2010年，全国50万人口以下的小城市的人口增长速度最快，达到52.7%，超过所有大城市和中等城市的人口增长速度（表2）。从部分特大镇的具体情况看，2014年吸纳外来人口超过10万的镇有84个，其中，东莞市长安镇吸纳的外来人口达到61万，虎门镇有51万，盛泽镇为28.5万。

表2 不同规模城镇人口增长情况

到2020年，我国城镇化率将达到60%，相比2015年还将增加城镇人口7000万人，到2030年城镇化率将达到70%，还将增加城镇人口2.2亿。未来10-20年，我国城镇人口增长最快的仍然是小城市。因此，有必要加快推动特大镇设市，增加小城市数量，进一步发挥小城市吸纳人口的重要作用。

2.小城市的经济发展活力强劲。新常态下，我国经济增长、投资等各方面增速都持续放缓，但是小城市在经济发展中却表现出很强的势头，比全国、省市的发展速度都要快。根据浙江省的有关资料，2015年浙江省36个小城市培育试点镇的投资增速达到20.2%，比浙江省高7个百分点，比全国高10.4个百分点；财政收入增长9.4%，比浙江高0.7个百分点，比全国高3.6个百分点；GDP增长9.7%，比浙江省高1.7个百分点，比全国高2.8个百分点。

3.推进特大镇设市，可以刺激投资增长。我国建制镇包括特大镇的服务功能总体偏弱，基础设施、公共服务设施方面欠账较多。推动特大镇设市可以刺激至少235个10万人口以上新兴中小城市在基础设施方面的投入，甚至可以带动647个5-10万人口的大镇吸纳人口和改善基础设施建设的投资活力。

建议如下：

加快启动20万人口以上特大镇设市工作。率先解决镇区20万人口以上特大镇的设市问题。地级市下辖特大镇可同时考虑镇改区和镇改市；直辖市下辖特大镇可考虑改区；县级市或县辖特大镇可以直接考虑改为县级市，在人员和机构编制上可按照“小政府、大社会”的原则制定具体操作方案。

有序推进10-20万人口的特大镇设市工作。可制定设市规划，到2020年，分批推进10-20万人口的特大镇设市。至少不低于上世纪八十至九十年代的设市速度，甚至可以更快一些，争取在2020年前，平均每年新增县级市30-40个。在县城的特大镇和地理区域相对上独立的特大镇可以先行设市。逐步完善直辖市、地级市下辖特大镇调整行政区划的办法。深入研究未来区域管理和城市管理的关系，探索新型区域管理和城市管理模式。暂不考虑县辖市的设立。

鼓励5 -10万人口的大镇吸纳农村转移人口。给出明确预期，达到镇区人口超过10万规模的可以考虑申请设市。有利于激发大镇吸纳农村转移人口的活力，把国家新型城镇化规划提出的发挥中小城市在吸纳人口方面的作用落实到实处，有利于完成到2020年转移人口的目标。

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微信编辑：Roger