乔新生：地方数据立法应坚持公开原则，增加透明度，迎来新时代

【编者按】本文由作者乔新生授权，转载自公众号“乔新生”。

地方数据立法的应当坚持公开原则。如果借助于地方数据立法，增加社会透明度，那么，我国将真正迎来新的时代。

地方立法机关纷纷制定地方数据管理条例，这是一个可喜的现象。但必须指出的是，如果仍然采取行政主导的数据管理模式，而没有充分利用政府掌握的数据，增加社会透明度，解决我国一些行业中存在的问题，那么，地方数据立法不可能达到预期的目的。

《中华人民共和国数据安全法》颁布实施之后，一些地方立法机关制定地方性法规，完善数据方面的法律规范。譬如，上海制定《上海市数据条例》，深圳经济特区制定《深圳经济特区数据条例》，山东省制定《山东省大数据发展促进条例》。这标志着我国地方政府高度重视数字经济的发展，地方立法机关为数字经济发展制定法律规范保驾护航。

对于这种立法现象，一些学者担心，可能会出现重复立法的问题，逐渐架空《中华人民共和国数据安全法》。笔者认为，全国人大常委会颁布的《中华人民共和国数据安全法》旨在解决数据安全保护问题，但是，对于数据经营管理特别是政府数据管理过程中出现的问题，现行法律缺乏具体的法律规范。因此，地方人大制定地方性法规，对于完善我国数据法律制度体系，具有非常重要的现实意义。

首先，从已经颁布的地方性法规来看，大多针对数据经营管理中存在的问题。一些地方性法规高度关注政府数据公开应用问题。这说明地方政府已经意识到，在数字经济发展的过程中，如果只看到数据安全保护的重要性，而没有合理利用数据促进数字经济的发展，那么，要想实现经济转型非常困难。

一些地方立法机关制定的地方性法规，已经突破了《中华人民共和国政府信息公开条例》，对政府信息公开作出了更加明确的规定，这是令人感到兴奋的地方。

《中华人民共和国政府信息公开条例》确定了政府信息公开原则，但是，在实际操作中，政府信息公开原则没有贯彻落实，不少地方政府把政府信息公开看作是政府的权力而不是政府的责任。一些地方在政府信息公开方面，存在着明显的随意性。最典型的例子是，一些地方对于不动产登记信息实行的是完全不公开的原则。

虽然《中华人民共和国不动产登记暂行条例》对不动产登记信息采取公开原则，但是在现实生活中，严格限制不动产信息的查阅范围。这就使得我国在不动产信息公开方面出现了非常尴尬的悖论。人们希望了解不动产信息的基本情况，特别是一些公务人员不动产登记的基本情况，可是，按照现有的登记条例，不动产登记机关拒绝公开公务人员的不动产信息，这就使得我国不动产登记变得毫无意义。

虽然市场主体在购买或者出售不动产过程中，需要到不动产登记机关办理有关手续，但是，如果出现重复登记，或者不动产信息公开不及时，从而导致市场主体的利益受到损害，人民法院判决很难有效保护市场主体的正当利益，不动产登记机关的地位不明确，司法机关很难追究不动产登记机关的法律责任。

事实上，解决这个问题的方法非常简单，那就是不动产登记机关将所有的登记信息张榜公布，任何交易人都可以通过公开网站了解到不动产登记信息和交易情况。这样一方面可以从根本上解决我国不动产信息登记管理中出现的权利义务不一致问题，解决《中华人民共和国民法典》关于物权登记规范中存在的问题，另一方面也可以增加社会透明度，从而使我国的不动产登记制度发挥应有的作用。

不动产登记信息是重要的数据。对不动产信息进行适当的处理，并且按照公开的原则，及时公布交易情况，有助于维护我国房地产市场交易秩序，有助于引导合理投资，有助于反腐败，有助于减轻政府的负担。非常可惜的是，到目前为止，绝大多数国家都普遍实行的不动产信息公开制度，在我国仍然是一个“半导体”，只有利害关系人持有特殊的证明文件，才能查阅不动产登记信息。这种状况应当尽快加以改变。

建议地方立法机关制定数据条例的时候，充分考虑到不动产信息公开问题，借助于数据条例实现不动产信息公开，因为只有这样，才能确保我国不动产交易市场稳定，也只有这样才能使我国房地产市场发展逐渐步入正轨。

其次，数据是重要的生产要素，数据也是重要的资产。但是，正如人们所看到的那样，只要存在数据市场，就会出现信息不对称现象。政府掌握大量的数据信息，这是我国的基本国情。如果政府工作人员利用自己所掌握的信息，谋取私利，是否应当追究其法律责任，这是一个需要认真考虑的问题。正如人们所看到的那样，中国反腐败进入新时代，面临的最大问题就在于，信息不对称所产生的腐败问题。

所谓信息不对称所产生的腐败问题，最主要的表现形式是，一些公职人员利用自己所掌握的信息，包括人事任免和职务晋升等信息，在信息不对称的条件下，获取利益。某些工作人员的职务变动或者职务升迁可能符合法律和政策规定，但是，由于存在信息不对称，因此，为了做到万无一失，权钱交易问题就会出现。譬如，选举期间，许多工作人员符合条件，但是，上级机关如何作出决策，这是一个关系到个人命运和政治前途的大问题。一些公职人员利用信息的不对称，通过特殊的渠道，了解相关信息，暗箱操作，近水楼台先得月。这种现象在我国的人事任免和职务晋升、职称评定方面非常普遍。

这是一种看得见的腐败，同时也是“合法性”腐败。在同等条件下，如何避免出现信息不对称权钱交易，如何防止一些人近水楼台先得月，这是各国立法所面临的重大问题。

绝大多数法治国家已经找到了解决问题的方法，那就是在有关人事任免和职务晋升的问题上，采取随时公开的原则。也就是说，不仅要结果公开，而且要求过程公开；不仅要事后公开，而且要事前公开。通俗地说，就是要把每个环节全部公开，并且把所有参与者或者利害关系者的信息公开，因为只有这样才能避免权钱交易，也只有这样，才能防止信息不对称，出现“合法的”不公平现象。瑞士明确规定，政府的所有信息，包括政府往来信息，都必须及时公开。如果政府官员没有及时公开有关信息，那么，政府官员应当承担法律责任。这样做的结果是，避免出现时间差，防止出现信息不对称所产生的腐败问题。

在我国这样一个行政主导的国家，政府信息公开至关重要。但是，正如人们所看到的那样，由于政府信息公开的主导权掌握在政府手中，在一些重大事项上，政府信息公开往往无法落到实处。政府官员借口信息敏感，不愿意及时公开有关信息，结果导致信息不对称，暗箱操作的现象非常普遍。每当换届选举的时候，之所以出现各种各样的传言，与我国数据公开制度有着直接关系。可以设想，如果政府何时遴选干部，在多大范围选拔干部，基本条件是什么，哪些人参加选拔，哪些人负责遴选干部，如果这些信息公开，那么，既可以避免出现任人为亲的现象，同时又可以实行全过程的监督，防止一些人利用特殊的渠道，获得有关信息，暗箱操作，脱颖而出。

地方数据公开是一个法律问题，同时也是非常复杂的政治问题。从法律的角度来说，不完善的程序设计，不利于解决腐败问题。瑞典等一些国家规定，法官在审理案件的过程中，事先并不知道审理案件的基本情况，等到开庭之后，才了解当事人的基本状况。按照法律规定，合议庭必须及时作出判决。这样的制度设计，使得信息传递不会出现任何脱节，数据管理机构和人员不会因此而进行权钱腐败交易。可以这样说，我国地方立法在信息公开和数据管理方面，还有许多工作要做。如果不能实现过程公开，而只是结果公开，那么，这样的公开在我国毫无意义。

中国已经进入数字经济时代，数字产业在国民经济中的比重越来越大。数字经济的发展，要求政府必须加快数据公开的步伐。我国政府信息公开条例确立了公开的一般原则，但是，在现实生活中之所以不尽如人意，根本原因就在于，政府可以通过各种方式，拒绝公开有关信息。譬如，政府可以维护国家秘密的名义，拒绝公开有关信息，在重大人事任免方面，只公开结果而不公开具体的过程和遴选的人员。这就使得我国一些地方出现了非常特殊的现象，腐败分子贪污贿赂越多，晋升速度也就越快。如果不解决我国数据管理中存在的问题，彻底解决政府信息公开中长期存在的悬而未决的问题，那么我国数据地方立法，很可能无法达到预期的效果。

笔者的建议是，地方立法机关制定数据管理条例的时候，应当高度重视政府信息公开的问题，要求政府必须把自己所掌握的数据公开，如果涉及国家利益和公共利益，不能公开，政府应当向其说明理由，不能一笔带过，敷衍塞责。在不动产信息公开方面，地方立法机关应当率先垂范，强化不动产信息公开制度，通过公开不动产信息，确保地方房地产市场健康发展。