宅基地也能买卖？29户村民被开发商忽悠买地，16年未获批盖房手续

2022年4月的第一天，张小华（化名）站在一片绿化地和菜地里心事重重，这里原本是他买下用于自建商铺的宅基地，如今却被强制收回了。2006年，张小华得知广西北海银滩镇下江尾村实施旧村改造项目，对外出售商铺用地，虽然自己是外村人，但开发商方保证八个月内能为购地者拿到准建手续，并口头承诺解决外迁户口。由于轻信对方承诺，交完21万余元后，张小华签下合同，购买了一块120平方米的宅基地。

与张小华情况相同的，还有28户外村购地者。然而，令他们没想到的是，土地准建手续迟迟未能审批下来，一拖就是十几年。他们数次与下江尾村民小组和开发商协调解决，结果协调不成，反被先后两次告上法庭，最终被判定此前签订的买卖宅基地合同无效。“法院判定只退还我18余万元，比我当时交的钱还少。明明是对方违约在先，这些年损失为何却要我们来承担？”张小华表示不解。

事实上，以旧村改造为开发目的的商铺，由于土地性质属于集体土地，按规定不能进行交易。那么，这些宅基地为何又会被公开售卖？一位熟悉北海市情况的人士介绍称，彼时当地正经历城中村改造热潮，售卖回迁宅基地的现象较为普遍，由此产生的买卖纠纷并非个例。

当时的广告宣传页。本文图片均由受访者提供

花费21万元买宅基地，开发商承诺“包办一切”

一切要从17年前说起。2005年9月，一份盖着和平村委公章的“旧村改造请示”被递交至银滩镇政府。内容显示，村民自愿成立村民小组，希望对该村的下江尾旧村实施回迁改造。几天后，镇政府将请示件给到银海区政府。当年9月21日，该请示获批。随后，村委会和村民小组引入北海桂祥房地产开发公司（下称“桂祥公司”）进行项目建设。

2006年3月，隔壁陈敬村村民张小华通过一份广告宣传页得知，下江尾旧村改造后的项目名为“和平江尾花园”，对外出售用于建商铺的宅基地，其中A型地块120平方米，B型地分为90.2平方米和55平方米两种，页面还标注着“临街旺铺”“包办一切手续”字样，右下角则注明主办方是银海区政府、银滩镇政府、和平村委会。

张小华了解到，该地块分ABCD四个，其中C和D是安置本村村民的回迁房。而临街商铺的A、B型是村庄改造后的商业配套，是村里和开发商约定安置完本村村民后剩余，让开发商自行处置的地块，取得手续后按照统一规划自建。“村委会当时口头承诺，可以为购买AB地块的外村人解决本村户口。”有资料显示，共有29户外村人购买了AB地块的土地。

2006年4月25日，张小华与和平村委下江尾村民小组签订了《外迁户宅基地安置合同》，买下一块A型土地，合同显示这块地返还给村民的补偿款共25.8万元，签订合同即日起支付70%，共计17.1万，剩余30%待办理好报建手续及《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》时，再一次性付清。合同第四条还规定：村民小组必须保证安置的宅基地在使用权上没有任何争议和纠纷。如因此出现造成的一切问题，由甲方下江尾村民小组负责解决处理。第六条写明，合同执行中任何一方违约，所造成的经济损失和法律责任由违约方承担。此外，双方签订的补充协议中提到，下江尾村民小组会在八个月内办好报建手续，包括《建设用地批准书》《建设用地规划许可证》以及动工通知单等，“在签订本协议时应支付清办理以上手续及小区公共设施配套费三万元”。张小华当即向开发商桂祥公司支付了“外迁产宅地安置费（70%）、三通配套费、办证费”21万余元。

安置合同及补充协议书拼接图片

然而，八个月后，张小华并未等到报建手续，多次催问桂祥公司负责人也无果。直到2012年，张小华意外发现原本规划的AB地块商铺区域搞起绿化，经咨询有关部门才获知，他购买的宅基地属于农村集体土地，法律上不被允许买卖。依据《土地管理法》规定，拆迁返还的宅基地归村集体所有的土地，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让。“我们并不知晓土地性质，其间对方也从未说明。而且开发商宣传时说，村委可以包办合法建房手续，包括帮我们迁户口入村。”张小华方面表示。

村主任称项目由政府主导，买卖宅基地行为被“默许”

新黄河记者掌握的一份主办方和平村委会、村民小组与桂祥公司在2005年11月20日签订的《合作协议书》载明，双方合作方式为：甲方银海区和平村委下江尾村民小组负责约82亩的项目审批、规划、报建等手续；所需约320万元拆迁费用由乙方桂祥公司投入。在优先安置完本村村民后，剩余土地作为安置外迁户，桂祥公司能实际利用处理的土地按3万元/亩再补偿给村民。协议中同时明确，甲方提供村庄改造用地临滨河路第一排安置宅基地，和另外剩余宅基地由桂祥公司全权处理，由乙方自主进行有偿安置，以甲方名义与使用宅基地的外迁户签订宅基地有偿使用合同。协议鉴证方为银海区政府。

在这之前，2005年11月3日，北海市规划局批复了村小组提交的规划方案。根据张小华提供的一张《市下江尾村村庄改造修建性详细规划总平面图》照片可以看到，批复内容为：“原则同意总平方案，临金海岸大道一线建筑须进行单体方案设计，另报我局审定”。2012年，北海市规划局回复购地者说，申报单位和平村委一直未按要求报送设计方案。

规划图

“临金海岸大道一线建筑”即旧村改造项目中广告中提及的临街商铺，为何和平村委不上报规划方案？其实，早在2001年9月1日实施的《广西壮族自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》第四十五条就规定，每户宅基地不得超过100平方米，广告中的A型地块面积显然超过这一限定。然而，在一份时间为2006年2月23日的当地报纸刊登的该地块宣传广告上，却赫然标注着“包您办好报建、规划、土地等一切手续”字样。

和平村时任村主任袁国平向记者确认，之所以发布这则广告，因为改造项目确实是政府主导，包括买卖宅基地的行为也是被“默许”的，但自己表示不知道早前已出的相关文件，“文件送到我们这里都有一个过程”。袁国平称，自己也没看到具体文件，只听说建筑面积不能超过100平方米，所以就没再报规划设计方案。

由于迟迟拿不到准建手续，这29户购地者一下子蒙了。数次寻求解决问题未果后，其间有人先后于2012年和2014年多次在原规划地抢建地基，其中一次已开挖约1米深、面积约2000平方米的房屋基础坑，不过很快被原北海市国土资源局叫停。

2020年11月，北海市银海区银滩镇政府对此出具答复意见书：该地块属于集体土地，根据法律法规不得非法买卖集体土地，所以报建手续一直未办理下来。关于提到其他人可以取得宅基地报建手续的问题，经核实，非本村居民均未获得报建手续。如不服本处理意见，建议走法律程序。

日前，新黄河记者尝试联系和平村委会、开发商桂祥公司负责人及银滩镇政府、银海区政府、北海市自然资源局，均未获得具体回应。

被“缺席审判”下，购地者被法院判处合同无效

2012年8月30日，和平村委下江尾村民小组及开发商桂祥公司将多位购买商铺的村民告上法庭，要求解除此前签订的《外迁户宅基地安置合同》及《外迁户宅基地安置合同补充协议》。北海市银海区人民法院未进行受理，起诉方不服上诉。北海市中级人民法院认为，该案是因农村村庄改造搬迁安置回建引起的纠纷，属于村民小组根据村民自治原则实行自我管理的内部事务，维持原裁定。

令人意外的是，在众人不知情的情况下，2021年张小华和其他购地者再次成为被告。原告和平村委下江尾村民小组再次提起诉讼，请求确认双方此前签订的合同无效，要求返还宅基地并恢复原状。据人民法院公告网2021年11月4日发布的信息，北海市银海区人民法院刊登了多则起诉状副本及开庭传票公告，公告称：因你下落不明，无法送达。依照规定现向你公告送达案件的起诉状副本、应诉通知书、举证通知书及开庭传票等。自发出公告之日起，经过60日即视为送达。然而，多名被告因不了解此事缺席了出庭，最终法院依法缺席审判。据了解，出现这一情况的共有11户。

2022年2月24日，北海市银海区人民法院再次通过人民法院公告网发布公告，表示案件已执行缺席审判，因张小华下落不明，现公告送达判决书。确认签订的安置合同和补充协议无效；判决生效之日起十五日内将宅基地恢复原状并返还；和平村委下江尾村民小组于判决生效之日起十五日内向被告返还186375元。张小华发现，这一数字比当时购地时所交数额还少了3万，他推测，对方在起诉时应该未将小区公共设施配套费计算在内。

令张小华想不通的是，自己的居住地址、电话号码很多年没变过，怎么就被法院当作“下落不明”了？目前，他已向法院提出上诉，仍在等候法院受理的消息。上诉状称，自己长年没有变更过住址，不存在受送达人下落不明、找不到人，不存在邮寄不到的情形，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第九十二条规定，受送达人下落不明，或者用本节规定的其他方式无法送达的，用公告送达。其他送达方式：直接送达、留置送达、电子送达、委托及邮寄送达、转交送达（转交子女、居委会）都能送达得到。因此不能适用公告送达。

日前，针对“缺席审判”这一问题，银海区人民法院工作人员婉拒了记者采访。

现在的和平江尾花园，规划中的商铺已成绿化或菜地

双方各执一词，律师建议购地者可要求赔偿

一位熟悉北海当地情况人士介绍称，本世纪初，下江尾村所在的银滩镇掀起了城中村改造的热潮。惯常做法是村委和开发商合作，前者出地后者出钱平整改造，剩余地块作为宅基地对外出售，其中个别项目可能存在违规售卖宅基地的问题。

新黄河记者了解到，当地多个部门曾建议协商解决类似下江尾村改造项目的纠纷问题。2012年8月26日，时任北海市北海市委常委的伍国辉批示：“城中村改造是城市建设发展出现的一个阶段性特征，有一个逐步完善的过程，在处理改造中出现的问题，理应立足现实，尊重历史，力求维护老百姓的合法权益，促进社会稳定。”

记者获悉，目前双方争议集中在宅基地合同是否有效上。村委会和开发商认为土地为村民集体土地，不能向本集体经济组织成员以外的人员进行转让，因此双方签订的《安置合同》《补充协议书》属于无效合同，可退还原款。但购地者认为，除了安置原村民宅基地，多余的宅基地安置外来户和居民，这种模式是被支持的，规划手续也都是合法的，相关部门出具的意见仅是对涉案土地不得分户办证建设垂直分户建筑作出了规定，并未否认当事人签订的合同效力。

张小华等人表示，他们购买的宅基地系通过正规流程购买，是村里和桂祥公司一直未履行合同，存在严重违约，并且开发商多年来一直借口拖延办理手续，但却一直没有提出终止合同的要求，“等到土地价格成倍上涨后，才提出解除合同的要求，这明显是损害了我们购地者的权益”。

银海区人民法院判决认为，此次纠纷已涉及到村集体以外的人员，超出村小组内部管理的范围，予以受理。法院认定2006年签订的安置合同为无效合同，鉴于当时双方明知宅基地的土地性质为集体土地，对合同无效均有过错，应分别承担50%的责任。与此同时，购地者对合同无效造成的损失可以提起反诉和请求赔偿。

针对这起土地纠纷，资深律师谭敏涛建议，购地者可主张赔偿自己的损失，比如实际损失和预期利益损失。“实际损失为在这块土地上具体的经济投入；预期利益损失，也叫可得利益损失，即就是缔约时可以预见到的履行利益。考虑到这些年的土地不断增值，法院理应考虑购地一方的损失问题。”

新黄河记者：张博

编辑：赵珊珊