浅谈行刑反向衔接实践中的部分疑难问题及处理建议

刑事诉讼法规定，人民检察院决定不起诉的案件，对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》提出，健全行政执法和刑事司法衔接机制，最高检出台的《关于推进行刑双向衔接和行政违法行为监督 构建检察监督与行政执法衔接制度的意见》明确，由行政检察部门牵头负责行刑反向衔接工作。当前，各地检察机关均按照中央《意见》要求和最高检部署积极稳妥有序展开实践和探索。由于个案具体情况差异较大，贵州省织金县检察院在办理行刑反向衔接案件过程中发现一些较为复杂的问题，笔者进行了梳理，现列出相关问题及处理建议，供行政检察同仁参考。

　　一、部分同案犯移送行政机关作行政处罚时，同步移送案件证据材料问题

　　根据《最高人民检察院关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》第八条的规定，“人民检察院决定不起诉的案件，应当同时审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚。对被不起诉人需要给予行政处罚的，经检察长批准，人民检察院应当向同级有关主管机关提出检察意见，自不起诉决定作出之日起三日以内连同不起诉决定书一并送达”。但根据2023年国家药监局、国家市场监督管理总局、公安部、最高法、最高检出台的《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十七条之规定，对于药品领域案件，对被不起诉人有行政处罚必要的，还存在应当移送案件证据材料的情况，即“人民检察院对作出不起诉决定的案件，认为依法应当给予行政处罚的，应当将案件及相关证据材料移交药品监管部门处理，并提出检察意见”。

　　对此，笔者认为，在办理药品领域行刑反向衔接案件中应当注意，共同犯罪或上下游犯罪同案移送审查起诉后，检察机关对部分犯罪嫌疑人作出不起诉决定，同时认为有给予行政处罚必要的，应等待法院对已起诉的共同犯罪或上下游犯罪同案被告人作出判决后，再向相关行政机关发出检察意见和移送案件证据材料。原因在于，被不起诉人如果对行政处罚不服，申请听证、行政复议、提起行政诉讼，而此时法院对检察机关已经提起公诉的同案还在审理中、还未对证据进行质证，那么同案刑事案件证据材料极有可能出现被“泄漏”的情况，从而在一定程度上影响法院的判决。

　　鉴于目前反向衔接案件的办案时限较短，相关配套规定还在拟制中，建议行政检察部门可以考虑积极与行政机关沟通对接后，先在规定时限内发出检察意见，行政机关收到检察意见后暂不立案，待法院作出判决后检察机关再移送案件证据材料。该问题也反映出在处理药品领域等特殊案件时，行刑反向衔接的程序设置还须进一步完善。

　　二、行政案件办理中扣除刑事案件办案期限问题

　　办案期限的扣除，也是办理行刑反向衔接案件应当考虑的问题。

　　对于刑事在先、被作出不起诉决定后通过反向衔接作出行政处罚的案件，行政办案期限从行政机关收到检察意见后立案起算，不存在扣除办案期限的问题。但对于先由行政机关前期立案调查，后发现违法行为人涉嫌刑事犯罪，通过行刑正向衔接移送司法机关处理，检察机关在作出不起诉决定后，又通过反向衔接回流到行政机关的案件，是否需要扣除刑事案件办理期限，目前并无相关规定。但在行刑衔接的规范性文件中，能够找到扣除刑事办案期限的依据，如2023年2月施行的《药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十五条“……药品监管部门作出移送决定之日起，涉嫌犯罪案件的移送办理时间，不计入行政处罚期限”，2017年1月施行的《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》第十六条“环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件，已作出的警告、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证的行政处罚决定，不停止执行。未作出行政处罚决定的，原则上应当在公安机关决定不予立案或者撤销案件、人民检察院作出不起诉决定、人民法院作出无罪判决或者免予刑事处罚后，再决定是否给予行政处罚。涉嫌犯罪案件的移送办理期间，不计入行政处罚期限”，以及《江苏省高级人民法院公安行政案件若干问题审理指南》规定，刑事案件转为治安案件的，应当以县级以上公安机关负责人批准刑事案件转为治安案件之日起计算公安机关办理治安案件的期限。

　　虽然上述规定仅限于特定违法情形或特定领域案件，但从行刑衔接机制设置的目的和意义、中央对行刑衔接工作提出的要求，以及上述规范性文件的相继出台来看，确有将扣除刑事办案期限写入行刑反向衔接制度规定的必要。否则，对于刑行相互交叉的案件，特别是大量伤害类、侵财类不起诉案件，很容易发生因治安处罚超期而出现“不刑不罚”“免刑逃罚”的情况。同时也须注意，扣除刑事办案期限应续接前期行政办案期限，而非重新计算办案期限。

　　三、治安管理中特殊违法行为的追责时效和办案期限问题

　　实践中，办案人员有时会遇到这样的问题：在办理既符合治安管理处罚条件又符合其他法律处罚条件，且行政主管部门是公安机关的行刑反向衔接案件时，是适用治安管理处罚法所规定的6个月追责时效和60日最长办案期限，还是适用行政处罚法所规定的2年追责时效和90日办案期限？笔者认为，回答这个问题，应当具体情况具体分析。

　　例如，为电信网络诈骗提供帮助的掩隐案件、偷越国（边）境案件。该类违法行为在反电信网络诈骗法、出境入境管理法中均有规定，这两部法律相对于治安管理处罚法而言，属于特别法。根据治安管理处罚法第四条“在中华人民共和国领域内发生的违反治安管理行为，除法律有特别规定的外，适用本法”的规定，该类违法行为应适用反电信网络诈骗法、出境入境管理法，而非治安管理处罚法。

　　此外，《公安机关办理行政案件程序规定》第一百六十五条规定，“公安机关办理治安案件的期限……有法定办案期限的，按照相关法律规定办理”。行政处罚法规定的一般违法行为追责时效为2年，且该2年期限的前提条件为“未被发现”，即行政机关未立案或未初步调查。公安机关有司法行政的双重性质，在刑事案件受理时即应视为行政违法已被发现，因此上述违法行为应视为在行政处罚法规定的2年追责时效之内，办案期限也应适用行政处罚法规定的90日。

来源：检察日报