横琴：“一国两制”试验前沿样本

2007年1月4日，横琴岛上，蚝壳砌成的碉堡上竖着国旗。大开发前，这里以横琴蚝闻名。 （视觉中国/图）

（本文首发于《南方周末》国史新记·庆祝新中国成立70周年系列报道之进化地标）

“澳门大学横琴校区是推动两地融合绝佳样本，但这一模式难以复制到产业项目，粤澳两地的产业合作还需要建立有效的利益共享机制。”

珠海横琴岛红旗村一处蓄水池上方，水泥墙面上压刻了四行葡文。

这是1937年葡萄牙人所刻。彼时，侵华日军已接连攻下附近多座岛屿，澳门的葡萄牙殖民者担心失去横琴岛——重要的淡水水源地，于是刻碑声明。两岛一衣带水的历史渊源可见一斑。

与澳门紧邻的珠海横琴，旧有大小横琴二岛。随着过去几十年的填海造陆，大小二岛合二为一，横琴与澳门的距离也越来越近，两者最近处，只隔着187米的十字门水道。

十年前，2009年1月，时任国家副主席习近平在考察澳门期间宣布：中央政府已决定同意开发横琴岛，并将在开发过程中充分考虑澳门实现经济适度多元发展的需要。随后，横琴被定位为“一国两制”下探索粤港澳合作新模式的示范区，开发横琴上升为国家战略。

十年过去，昔日葡萄牙人取水点北侧建起了现代化的澳门大学，五平方公里的粤澳合作产业园招商已过半。“一国两制”不再是“井水不犯河水”的划界而治，与澳门路桥隧道相连的横琴新区，走到了“一国两制”新试验的最前端。

破题：澳门大学先行先试

这个珠江口西侧最大的岛屿，在很长时间里以“横琴蚝”闻名。但在2009年之后有了一颗曼哈顿式的雄心。如今仍热火朝天的建设中，一切已见雏形。自改革开放以来，毗邻澳门的横琴每隔一段时间便受到关注，并逐步进入高层视野。

2005年，时任国务院总理温家宝考察横琴，称赞这是一块宝地，要求先谋而后动，慎重开发、科学开发、合理开发。这是国家领导人首次对横琴开发作出的指示，也意味着其未来规划。

澳门大学成了粤澳联合开发横琴岛的“先行先试”项目。

迁校之前，澳门大学老校区位于澳门氹仔岛西南角一处山头，六公顷校园，二十余栋建筑。土地资源不足使得部分科研和教学项目难以施展。澳区全国人大代表开始将兴建横琴新校区的提案带到北京。

2009年1月，习近平考察澳门期间，澳门大学收到了“好消息”。

一个月后，刚刚筹建的横琴新区管委会接到第一个任务——在三到四个月内完成澳门大学新校址的土地征收和安置补偿工作。

跨境兴建校园面临法律、制度、政策框架等诸多障碍，建在横琴的新校区适用内地法律还是澳门法律，成了绕不开的头号难题。但这些难题都在高层意志的推动下得以解决。

2009年6月27日，十一届全国人大常委会第九次会议决议，授权由澳门特区政府依照澳门特区法律实施管辖建成后的横琴新校区。时任澳门特首何厚铧在媒体发布会上说，“这是中央送予澳门特区的一份厚礼。”

当年底，时任国家主席胡锦涛出席了澳门大学横琴校区的奠基仪式，并指出横琴校区的落地是“一国两制”优越性的生动体现。

澳门大学澳门研究中心原主任郝雨凡是横琴校区建设发展的亲历者，他如今在香港中文大学深圳校区执教。郝雨凡告诉南方周末记者，十年前开工建设的澳门大学横琴校区堪称创举，打破了“一国两制”就是“井水不犯河水”的既有认知，走出了融合发展的关键一步。

搬到横琴校区的除了1万名学生和教职员工、65万册书籍和大约60个实验室，还有澳门法律，两岸通过水下隧道连接。

在郝雨凡看来，新校区为澳门大学提供了宝贵的发展空间，显著提升了澳门高等教育质量，有力支持了澳门适度多元化发展。迁校以来，澳门大学的各项学术指标快速攀升，2014年首次上榜QS世界大学排名时位列701-750位，至2019年已上升至443位。

综观横琴校区的破题过程，由澳门提出方案，中央同意，责成广东省和珠海市配合实施。横琴新区管委会负责人在接受人民网采访时，用“中央关怀、广东支持、珠海力挺、横琴舍得”来概括各方推动项目时的心态。长期推动该议案的澳区全国人大代表李沛霖亦感谢广东省“忍痛割爱”，使澳门大学有了一个像样的校区。

“澳门大学横琴校区是推动两地融合绝佳样本，但这一模式难以复制到产业项目，粤澳两地的产业合作需要建立有效的利益共享机制。”郝雨凡说。

初心：为澳门产业多元发展创造条件

同在2009年初，横琴岛上将划出五平方公里作为粤澳合作产业园的消息也不胫而走。彼时，在全球经济危机冲击下，澳门博彩业开始出现衰退，“破除一赌独大，发展多元经济”的呼声再起。

事实上，早在1990年代横琴经济开发区成立之初，澳门有关方面就曾通过民间渠道表达对横琴开发的兴趣。1998年-2003年任横琴开发区党委书记的张作胜日后对新京报回忆，澳门回归后，广东省委研究室就粤澳合作开发横琴举办过两次研讨会，也邀请了澳门人士参加，“研讨的结论很虚，大家都知道最后还是要中央定。”

2009年之前的十余年间，横琴开发的定位和规划几经变更，众多达成意向的项目均因为政策前景不明朗而搁浅，横琴开发的热潮几度涌起又退。

2009年8月14日，国务院批复的《横琴总体发展规划》开宗明义指出，“（推进横琴开发）有利于促进澳门经济适度多元发展和维护港澳地区长期繁荣稳定”，并将横琴新区定位为“一国两制”下探索“粤港澳”合作新模式的示范区。

2011年签订的《粤澳合作框架协议》涉及了传闻已久的“五平方公里”，不过规划的产业园并不在临近澳门的横琴岛东岸，而在西岸。

2013年8月15日，时任澳门特别行政行政长官崔世安曾提及澳门参与横琴开发的难处，称特区政府重点支持中小企业进入横琴，但澳门企业进入横琴新区的门槛是注册资金1亿元人民币，大部分中小企业都进不了。包括时任立法会主席贺一诚在内的澳门各界也先后发声，希望横琴更多照顾澳门的中小企业。

横琴方面亦有苦衷。据接近横琴新区管委会的人士透露，“在早年的跨境工业园项目中，曾有澳门房地产商借机到珠海圈地盖楼，新区很担心资本一拥而入，反而阻碍新区高质量发展。”

2010年-2015年任横琴新区统筹发展委员会副主任的康洪曾对《每日经济新闻》表示：“如果纯粹要发展经济，我们放松一些产业和项目的（准入）标准，两三年就把这28平方公里搞完，GDP翻几番……但横琴的开发、建设和发展是一件很宏大的事情，是一个需要精细化组织、统筹的过程。”

尽管横琴新区面积达106平方公里，但七成土地被列为禁建区或限建区，从剩下的28平方公里可开发土地中划出5平方公里的粤澳合作产业园区，殊为不易。

2018年10月22日，习近平总书记第四次视察横琴时指出：“建设横琴新区的初心就是为澳门产业多元发展创造条件。横琴有粤澳合作的先天优势，要加强政策扶持，丰富合作内涵，拓展合作空间，发展新兴产业，促进澳门经济发展更具活力。”

重启：让渡招商主导权

横琴新区随后对产业园招商模式做出调整，向澳门让渡了招商主导权。

公开报道显示，2018年底的新一轮招商工作中，双方按“澳门特区政府牵头，横琴新区全力配合，琴澳双方共同参与”的方式，制定新的项目评审标准、准入条件和申请指引，双方各派出6名代表，以及3名来自澳门业界、专业界代表，共15人组成横琴发展澳门项目评审委员会。

对此，横琴新区管委会主任杨川表示，产业园重启招商，实施项目评审落地新机制，是双方把促进澳门产业多元化发展当作了头等大事。

如今，产业园中成果最显著的要数最早落地的中医药产业园。目前还在探索符合条件的港澳和外籍医务人员直接在横琴执业。

“中医药是两地找到的一个很好的突破口，”郝雨凡对南方周末记者解释，“澳门作为世界级的旅游目的地，能够提供的度假类型却极为有限，横琴可以承担起康养、亲子等度假需求，与澳门互补，形成完善的旅游产业链。”

相较于金融和高新技术领域，旅游业是横琴与澳门最契合的合作产业。

民生领域的融合也在加速落地。

2019年7月1日起，常住横琴的澳门居民可参加珠海市基本医疗保险，按照珠海市有关规定享受同等医疗保险待遇。截至2019年4月，已有超过1000辆澳门单牌车辆办理备案，可以自由出入横琴口岸。

这些都成了横琴在“一国两制”试验中具有实质意义的落地实践。

南方周末记者 李玉楼 南方周末实习生 朱静煊